绩效审计法制化建设中需要重视的几个问题[2]
简介：论文关键词:绩效审计 法制化 全程监督 论文摘要:加强对绩效审计的法律支持与规范,对于真正实现依法审计、加强绩效审计工作的监督功能有着十分重要的意义。鉴于我国行政型审计模式的特点,在绩效审计法制化建设过程中,需要进一步完备绩效审计法律体系,确立绩效审计的 ...
5·加强对预算管理体制的法律规范,强化人大在预算编制、监督中的权威作用
目前全国人大所审计的预算报告,存在两大问题:一是过于粗略。至今每年春天财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告大多过于笼统,不仅老百姓看不懂,很多专业人士也不甚明了。而在发达的市场经济国家,类似的报告细分化程度很高。每一笔财政支出用途何在以及相关的细节问题,在报告中都列得很详细。二是执行中弹性太大。预算案中各个科目的支出,应当是“铁预算”,基本上是不留任何弹性的,只有人大或其常委会本身能够对预算案进行修正。而传统上,政府各部门预算执行的各个环节弹性很大,几亿、甚至数十亿巨资,可以仅仅根据一些官员的意见而随意改变用途,甚至都没有通知一声人大。这样的“灵活性”给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规行为提供了便利的条件。为此,预算管理体制改革的基本思路应当是淡化决算,强化预算编制。各个部门的各个具体预算科目,事先由人大的各个专门委员会进行详尽的审议。预算监督的内容主要体现在三个方面:一是财政资金分配是否合理,是否把钱花在社会发展最需要的地方;二是财政资金的使用是否绩效最佳,有没有发挥最大效益;三是防止财政腐败,财政资金有没有被贪污、挪用。因此,绩效审计的关键性环节是从最上游建立合理的架构,首先是对于预算编制要建立科学严格的审议和批准制度,其次才是对预算执行的监督机制及违规后的纠错和问责机制。这个问题不解决,“审计风暴”虽一年猛似一年,问题也许仍将一年又一年地重复。
预算管理具有专业方面的要求。在英国,财政预算管理是由普选产生的人士组成预算管理团体与地方政府首脑共同进行的。预算管理团体的人士经考试、资格审查、面试后作为候选人参加普选而产生,是体现各方面意志的优秀专业人士,约有500-600人之多,依靠高素质、有广泛代表性的预算管理团体和比较科学、全面的预算指标体系来保证政府预算质量。为进一步强化对预算过程的管理与监督,可由人大代表、有关政府部门领导同志、专家等几个方面的人员组建财政预算管理委员会,加强对预算的经济性、效率性、效果性的事先评估,以提高财政预算的科学性与合理性。
6·将绩效审计与问责机制结合起来,对违法违规使用资金行为依法进行处理我国审计法规定,被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。但对于被审计单位的领导们该追究什么责任,目前似乎没有什么明确的说法。照现有的法规,国家仅仅对“县以下党政领导干部任期经济责任审计”和“国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计”有相应的规定条文,再上级的部门似乎无人承担审计责任了。
李金华在中共审计署党组2004年度民主生活会上作述职报告时指出,管理混乱和责任不明是大量违法违规问题屡禁不止的重要原因。强调要解决屡查屡犯的问题,除了进一步加大审计和整改力度外,还要强化问责意识,发现问题之后要分析和追究责任;不仅是直接责任,还要追究管理责任,要改变那种只要不装自己腰包就不算什么大问题的片面看法。为此,建立并完善绩效审计问责制度,使审计出的结果同相应的奖惩制度相配套,从而对决策者形成必要的社会压力,是推进绩效审计法制化所必须解决的一个问题。
问责制是一套完整的责任体系。在各类问责主体中,人大是最重要的问责主体。我国宪法第三条、第一百二十八条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。人大有权采用询问和质询等方式,就审计出来的重大问题对有关政府官员进行质问,要求其作出解释和说明。如果通过询问、质询等还不能把问题搞清楚,人大还可以启动特定问题调查程序,组成专门的临时委员会对某一重大事件进行调查。同时,人大还可以把上述权力与对官员的罢免权相结合,使得监督更有力度。随着依法治国的力度不断加大,需要进一步建立和完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度,使长期习惯于“对上负责”的官员们学会“对法负责”,确保绩效审计法制化有始有终。
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