论文关键词:绩效审计 法制化 全程监督
论文摘要:加强对绩效审计的法律支持与规范,对于真正实现依法审计、加强绩效审计工作的监督功能有着十分重要的意义。鉴于我国行政型审计模式的特点,在绩效审计法制化建设过程中,需要进一步完备绩效审计法律体系,确立绩效审计的权威性与独立性;增强人大对绩效审计的全程监督,优化绩效审计人员的法制意识与整体执法水平。
目前,世界上已有160个国家和地区建立了适合自己国情的国家审计制度,大体可分为立法型、司法型、独立型和行政型等四种模式。我国在1982年修改宪法时,根据当时的实际情况,决定实行行政型的审计模式。20来年的审计实践证明,实行政府领导下的行政审计模式,有利于审计部门贴近政府中心工作,突出重点,更加直接、有效地实施审计监督,及时查处和纠正各种违法违纪问题,更好地发挥审计监督的作用。2003年,全国共对3·6万多名领导干部进行了经济责任审计,查出违规资金671亿元,建议给予党纪政纪处分317人,移送纪检监察和司法机关查处749人,受到降职撤职处分的267人。2004年底,国务院办公厅向全国人大常委会办公厅提交了关于审计查出问题纠正情况的报告。这份整改“清单”显示,截至2004年10月底,已上缴财政各项资金208·72亿元,滞留、闲置的财政资金已按规定下拨239·27亿元,各类被挤占挪用的资金已收回6·77亿元,已挽回经济损失2·88亿元,各级政府、有关主管部门和被审计单位根据审计意见完善各项制度规定87项,向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件线索222起,有754人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。
不过,行政型审计模式也有其局限性,它在一定程度上会影响审计机关的独立性和审计监督的客观公正性。从制度创新的角度考虑,如何将绩效审计过程进一步纳入法制化程序,加强对绩效审计的法律支持与规范,对于真正实现依法审计、加强绩效审计工作的监督功能有着十分重要的意义。
1·通过人大立法确立绩效审计的权威性与独立性,强化人大对绩效审计的全程监督立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节,也是开展政府绩效评估的前提和基础。欧洲的许多国家于19世纪便开始在宪法或特别法令中规定了审计的法律地位,确立国家审计机关的职权、地位和审计范围,授权它们独立地对财政、财务收支进行监督。在现代资本主义国家中,为了监督政府财政收支、执行财政预算法案、维护统治阶级的利益,多数国家在议会下设有专门的审计机构,由议会或国会授权,对政府及国有企事业单位财政财务收支进行审计监督。
我国审计机关根据《中华人民共和国宪法》建立并行使职能。宪法第91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支,进行审计监督”;第109条规定:“县级以上地方各级政府设立审计机关,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责”,从而使各级审计机关的存在和独立行使审计监督职能得到法律上的保证。
为推进绩效审计法制化建设,需要通过人大进一步完善绩效审计立法,确立政府绩效审计的权威性,颁布审计工作的制度和规范,授予审计机构享有调查、审计公共部门活动的权力,不受任何政府部门或个人的干扰;对审计项目的确定及审计形式等作出详细规定,审计结果能得到有效传递、反馈和处理,促进公共管理部门自觉而有效地开展绩效审计工作。在不断完善绩效审计立法的同时,还要强化人大对政府绩效审计工作的全程监督,从只管审批到管住花钱,真正将政府花钱引上法制化、规范化的轨道之上。不久前,广东省人大财经委与省财政厅实现正式联网,通过“广东省国库集中支付系统”,人大财经委可以从网上直接查询、监督省财政厅的每一笔政府财政支出。人大与财政厅实现联网,使人大能够及时掌握财政资金的收支及预算执行情况,强化了人大监督,也推动了政府依法行政。这种创新的监督方式使原有的“走过场”的预算批准制度转变为多层次、多方位的实质性监督,既可以帮助纳税人随时盯住财政资金的流向,也可以约束政府花钱的随意性。
2·进一步完备绩效审计法律体系,使整个绩效审计过程都能做到有法可依
从世界范围看,许多国家已经制定了专门的绩效审计法律制度。1972年,美国会计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》对政府部门及其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计作了具体规定。英国于1983年颁布的《国家审计法》第一次从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计,英国审计委员会开展绩效审计所遵循的主要审计实务法规是《审计实施规程》,该规程确认公共资金使用的经济性、效率性、效果性;规定了审计人员的权力、责任和被审计单位的不同责任;规定了审计回避、保密、独立性、客观性的制度等项内容。
在我国,依法审计已成为中华人民共和国宪法规定的一项重要审计工作原则。1994年8月颁布、1995年1月开始施行的《中华人民共和国审计法》,对国家审计监督的地位、作用与监督的原则,审计机关的领导体制、职责及权限,审计程序和法律责任等方面的内容都作了明确规定,为审计机关及其审计人员依照法律规定的职权进行审计监督奠定了基础。随着我国审计监督、执法的客观环境和条件发生的变化,修改、补充《中华人民共和国审计法》的部分内容已变得十分迫切。就我国现有审计立法体系和目前审计执法的实际情况来看,可根据绩效审计发展的要求逐步考虑制定《政府绩效审计法》,从立法上维护政府绩效审计的权威性;制定《政府绩效审计准则》,具体规范政府绩效审计的实施程序;制定《政府绩效审计执业规则》,加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求,提高审计队伍的整体水平。此外,还需加大力度尽快完善审计处理处罚法规。目前,我国各级审计机关对违法违规问题的处理处罚,主要还是依据l 987年6月国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》。18年过去了,现行的经济体制和各种环境已发生巨大变化,为此,应从实际出发,尽快修订《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》,同时审计署也可建立健全相对独立完善的审计处理处罚体系,可以将一些常见的违法违规行为加以分类,排列出若干种违法违规形式,并明确规定相应的处理处罚条文和措施,以确保审计处理处罚工作的顺利进行。
3·增强绩效审计人员依法审计的法律意识,提高整体执法水平
增强审计执法人员自身的法律素养与法律意识,既是审计现代化、法制化的重要内容,也为实现审计现代化、法制化提供可靠的主体性保证。行内常讲审计人员要“慎独、慎微、慎言、慎处”,即:审计人员独自处事的时候,要加强自我监督;审计人员要防微杜渐,注重小节;审计人员要说话有度,不该说的不说,不该让被审计单位知道的事千万不能透风;审计人员要对审计查出的问题客观公正、实事求是地依法进行处理,切忌随意性,等等。这些职业规范肯定了审计系统全员提高法制意识、依法审计的必要性。
在西方经济发达国家,国家审计机关中的法律专业人员占整个审计人员的比例都超过30%,财会专业的人员占整个审计人员的比例不到30%,而在我国审计机关中财会专业的人员占整个审计人员的70%以上,法律专业的人员只占整个审计人员的3%左右,为此,在审计队伍建设方面,国家审计机关不仅需要接纳相关的法律专业人员,适当增加法律专业人员的比例,同时应加快培养在职审计人员。目前各级审计部门一般采用招聘考试的办法招收审计人员,并注重对在职审计人员进行各种形式的培训和各个不同层次的审计专业教育。但如何调整、优化国家审计人员的知识结构,通过培训教育以提高审计队伍整体执法水平,仍需要给予特别的关注。 4·提高政府绩效审计的透明度,完善社会对绩效审计的依法监督
从国外绩效审计信息披露的情况来看,审计结果一般要以某种表达方式传递给四个方面的对象:一是立法机构。立法型、司法型和独立型国家审计机关每年都要向国家立法机构提交年度审计报告、专项审计报告或特殊审计报告;二是司法机构。审计机关遇到已经超越权限的问题时,采取移交移送等方式,将审计结果传递给国家司法机构。三是行政机构。国家审计要将审计结果以审计报告、审计建议书(意见书)、审计判决书、审计决定等方式传递给政府各级行政机构。四是公众传媒,即传递给社会公众。世界各国国家审计机关基本上都被授予并保留这一有力手段,它是借助公众舆论的力量来发挥审计监督的作用。英国审计署每年都将所有审计报告全部在审计署网站上刊登,任何人都可随时查阅。瑞典是通过立法部门监督、社会舆论监督和行政监督及后续审计等方式共同促使审计报告充分发挥作用。
长期以来,我国国家审计机关只有少量的审计结果按需要并经批准通过新闻媒体予以公布,这方面信息公开的力度有待于进一步加大。按照公正透明的要求及国际上许多国家的做法,除规定密级档案以外,政府部门档案要允许社会公众查阅,目前档案管理部门也已经提出了这方面的设想和要求。所以审计结果公布和容许公众查阅档案势必大大增强审计工作的透明度。据了解,审计署已明确提出:到2007年,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告。
绩效审计法制化建设中需要重视的几个问题
简介：论文关键词:绩效审计 法制化 全程监督 论文摘要:加强对绩效审计的法律支持与规范,对于真正实现依法审计、加强绩效审计工作的监督功能有着十分重要的意义。鉴于我国行政型审计模式的特点,在绩效审计法制化建设过程中,需要进一步完备绩效审计法律体系,确立绩效审计的 ...
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