关于开展财政专项资金绩效审计的几点思考
简介： 通常，我们在进行财政专项资金绩效审计时，主要看专项资金支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，全部支出即视为专项资金专款专用，没有被挤占、挪用，而忽略了该项资金的使用经济效益，有的即便在审计报告中有所反映，也总是很勉强，其数据不够准确真实。
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通常，我们在进行财政专项资金绩效审计时，主要看专项资金支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，全部支出即视为专项资金专款专用，没有被挤占、挪用，而忽略了该项资金的使用经济效益，有的即便在审计报告中有所反映，也总是很勉强，其数据不够准确真实。
其实，对于财政专项资金的绩效审计，要将重点放在优化财政专项资金的支出结构和调整增量部分上，下面对此仅提出几点思考。
第一、在宏观思想上，要改变以国内生产总值为核心评价社会发展的宏观思想，明确财政专项资金绩效审计的标准
在中国飞速发展的大环境下，国内生产总值及其增长率成为衡量地方政府政绩的最重要的指标，在很多情况下，只要某项措施在国内生产总值及其增长率方面多少有点成效，就被认为是成功的，而很少去考虑投入的大小和应该取得更大的绩效的情况，从而造成了一种潜在的损失浪费，只有淡化经济增长指标，同时强化绩效指标，中国在未来几年才会从根本上提高经济发展的质量。对于绩效审计来说，应该从宏观上改变以国内生产总值为核心评价社会发展的思想，以绩效评估为准绳，全面客观公正地去评价一项改革措施，要从根本上改变那种只要相关经济指标有增长就给予肯定的思路，而应该看到应有更大增长的一面，另外，还应该考虑到环境、就业等社会因素，比如那些华而不实的形象工程就是最典型的例子，很多财政资金投入进去，却没给老百姓带来更多的实惠，对整个国家的经济建设没有起到应有作用，这也是资源的一种浪费。
第二、确定审计标准，多将定性化的指标以定量的形式表现出来，避免在财政专项资金绩效审计过程中的审计人员主观因素的影响
评价标准的不确定性是绩效审计的一大特点。由于绩效审计对象的原因，绩效审计的评价标准存在着很大的不确定性，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准可能不尽相同，甚至是同一项目，如果采用不同的衡量标准，得出的结论会截然不同。在财政专项资金绩效审计过程中，会用到很多定性化的指标，过多定性化指标的存在自然无法避免地造成审计人员主观判断的随意性，在一定程度上失去了绩效审计的公正性与有效性。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都需要在现场审计开始前，根据被审计项目的特点就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。
只有把定性化的指标以定量的形式表现出来，才能克服其主观随意性。可以通过一些技术指标和经济指标将定性化的指标以定量形式表现出来，比如，可以使用财务指标和非财务指标进行绩效评价，在财务指标中，流动比率和速动比率指标可以衡量项目单位的短期偿债能力；非财务指标评价中，可以采用“综合记分卡”等来作为绩效审计的衡量方法。
总之，审计人员在财政专项资金绩效审计过程中，应该能够最大限度地进行客观公正的评价。
第三、加强财政专项资金绩效审计的立法工作
目前，绩效审计尚无法律地位，缺乏法律文件支持，对现有法规执行有不力一面，给审计实践带来政治风险；绩效审计评价和责任界定依据不足，因此，存在难度大和风险大的问题；在绩效审计中，事后审计的“马后炮”问题大量存在，影响了审计质量和审计结论实施的时效性；绩效审计存在“缺位”和“越位”等不规范问题。
要想从根本上解决这些问题，首先，在《审计法》中应该为审计主体对持有财政资金部门机构和主要负责人等审计客体的绩效审计提供法律依据，在审计法中确立财政专项资金绩效审计制度，并对审计主体、审计对象、审计范围、审计报告、审计经费、审计管辖等作出规定，从而使财政专项资金绩效审计由政策推进转化为法制推进，做到依法审计、依法行政；二、应根据《审计法》对绩效审计尤其是财政专项资金绩效审计规定原则，制定《绩效审计实施细则》和《财政专项资金绩效审计实施细则》，以规范绩效审计内容、范围、程序及审计职业者的法律责任；三、要从立法上有力地保证专款专用，保证每笔财政专项资金及时切实到位，建立连锁责任制，层层把关，层层负责，要真正做到规范每笔专项资金的收支，杜绝一切个人或团伙从中非法谋利的“寻租”活动，在立法上能够保证财政专项资金以最少的预算收获最大的效果；四、加强执法地位。审计人员应树立忠于宪法和审计法的观念，熟练掌握好、应用好法规法律条款，杜绝执法的随意性，强化执法意识，使财政专项资金绩效审计逐步走上依法审计、规范运作、健康发展的轨道，并形成一项重要的对权力制约和监督的制度。
例如，大庆市于2005年9月13日以大庆市人民政府庆政发〔2005〕6号文件的形式公布了《大庆市财政专项资金效益审计监督暂行规定》，为大庆市的财政专项资金绩效审计提供了强大的执法依据，这样才能够保证财政专项资金的良好运转，保证财政专项资金使用的经济性、效率性、效果性。
第四、将财政专项资金的绩效审计与人大、政协等部门以及社会舆论监督相结合，综合运用各种手段，进一步加强对财政专项资金的规范管理，使财政专项资金绩效审计工作社会化、全民化。
首先应准确把握审计定位，财政专项资金绩效审计作为一项制度，与其他制度一样，有其自身局限性，主要是审计机关法定授权和审计手段有限。有些问题，特别是与财政财务收支无密切关联的绩效问题，仅靠审计手段是难以发现和查清的，即使发现了，也无法进行处理。所以，要使财政专项资金的绩效审计与人大、政协、监察、纪检等部门形成互动，保证财政专项资金的规范管理。
这就要求审计部门要与人大、政协、监察、纪检等部门联合起来，充分发挥审计工作“侦察员”的职能，发现问题，发掘线索，为其他职能部门的介入，搭好桥、铺好路，把问题搞清楚，把线索砸实。另外，要充分体现出审计工作的重要性，要使财政专项资金绩效审计的成果严谨细致，有充分的价值，能够被人大、政协等职能部门所利用，使审计成果与这些部门的监督职能有力地结合在一起，发挥人大、政协的监督职能，切实发挥审计工作的执法监督作用，同时要借助社会舆论的监督力量，从更广义的层面上进行监督，为财政专项资金的使用提供全方位的监督机制。
在这里，不仅要使绩效审计工作在政府内部形成一定的监督效果，更要利用媒体、舆论和群众的监督作用，使绩效审计工作不断地走向社会化，使绩效审计工作能够被全社会和人民群众所理解和接受，实现绩效审计工作的全民化。可以通过普及《审计法》和其他相关财经法律法规，以一种通俗易懂的方式使全社会和人民群众所接受，并且使全国人大审计报告为全社会和人民群众所认同，最好能够对审计报告增加附件以对报告中的各种专业术语进行通俗的解释，在全社会提高绩效审计的向心力、凝聚力和影响力，要在人民群众心中形成一种纳税人意识，要使老百姓认识到无论是财政专项资金的来源还是使用不是与己无关，而正是恰恰与他们每个人都息息相关，加强人民群众当家作主的民主意识，使老百姓产生一种强烈的要主动监督财政专项资金使用的意识，以推动财政专项资金的高效使用。
第五、要将财政专项资金的绩效审计与经济责任审计相结合，切实落实“问责制”，将三者有机地结合在一起，发挥更大作用
绩效审计是实现社会公允、效率及经济有效目标的手段，将财政专项资金绩效审计与经济责任审计相结合，进一步完善经济责任审计制度，加强审计工作的规范化建设，努力提高经济责任审计工作的质量和水平，将财政专项资金绩效审计发展为一个跨机构、兼容审计、监察、人事管理及管理监督的多种职能的更高层面的综合监督形态，要使纪检监察、组织人事和审计部门结合起来，推进财政专项资金绩效审计工作，把财政专项资金绩效审计工作与干部选拔任用结合起来，为正确评价和使用干部提供重要依据。在这里，财政专项资金绩效审计成果的利用是财政专项资金绩效审计的重要环节，财政专项资金绩效审计结果应列入领导干部本人的干部考核档案，作为领导干部业绩考核和职务任免的参考依据。干部管理部门和纪检监察机关应及时将绩效审计成果利用情况反馈给审计机关。
另外，还要将财政专项资金绩效审计与经济责任审计和问责制有机地结合。问责制是一种现代行政制度。它指作为政府行为的实施者，所有官员的个人行为和业绩都要受到监督。实施问责制是现代政府强化和明确责任，改善政府管理，建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。实施问责制的目的，是要强化官员对人民的责任心，提高服务质量，保证行政亲民、高效、廉洁。
财政专项资金绩效审计可以推动问责制规范化、制度化，使无论执法者还是犯法者都必须依法行事，让违规违纪、行政不作为的官员受到规章制度地制约；同时，也有利于把法规的震慑变成工作警戒，从而促进相关工作人员严谨认真地完成工作任务。由于审计工作的独立性和客观性，可以使问责制规范化、制度化，由于审计执法工作和整改工作的独立性和客观性，可以避免不规范、不健全的问责成为防止责任范围扩大、甚至掩盖更大责任的工具。
财政专项资金绩效审计可以为问责制提供充分的信息基础，满足公众的知情权。实施问责制，需要公众的普遍参与，积极回应，有效监督。要做到这些，必须将政府打造成为透明政府，让政府时刻处于公众的视线之内，政府官员的一举一动都能受到公众的制约。为此，需要明确信息透明公开的具体要求，落实媒体监督的必要、规范和保障，并做好民众监督渠道的保障和反馈工作。审计公告正可以起到这一作用。
财政专项资金绩效审计与经济责任审计相结合，是加强对权力的制约和监督，促进领导干部廉政勤政，提高财政专项资金利用效率的重要举措。绩效审计与经济责任审计相结合是控制权力，提高政府工作效率的重要组成部分，在今后较长时期内，这将是审计机关的一项重要职责和长期工作任务。
第六、加大整改力度，使绩效审计工作推动财政专项资金的有效运用
把审计整改结果再公开。最近几年，审计工作在社会上产生了强烈的反响，各方面对审计工作给予了高度的评价和信任，社会各界也充分肯定。同样，在审计整改阶段，我们更是应该利用好社会舆论的力量，通过报纸、网络等媒介对整改结果再公开，把整改情况好的单位公开的同时，把那些整改不彻底的单位也是公告于众，让社会的舆论来监督。这样就能更好地做到求真务实，也从另一个侧面促进被审单位认真整改，高度重视，加大力度，起到举一反三的借鉴和警示作用。
在审计整改的组织管理上，审计应协调各方，起到主体作用。在审计整改时，尽管实际执行整改的是被审计单位，但是审计机关应该起到一个督促和监督的作用，整改结果不能只流于形式，而一定要起到实际的作用，要让被审计的单位或行业在以后的工作中完善制度，从制度层面上杜绝类似问题的再次发生，并且要被审计单位提高认识，不仅仅是有关的责任人，而是全体人员从上到下要统一认识，提高观念层次，形成一个规范管理的氛围，这才是审计整改工作所应该起到的作用。
还有，在实际的具体工作中，做好计划工作，运用先进的审计模式方法，逐步改变以详细检查财务资料的账目导向审计；注重细节，严谨细致，从申报立项和资金流向来着手，注意立项的经济性和合理性，摸清所审专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计，提高绩效审计工作的效率也是十分重要的。
总之，财政专项资金绩效审计是一个重要的审计课题，我们审计人员应当以优化财政专项资金的支出结构，调整增量部分为目的，保证财政专项资金运用的经济性、效率性、效果性。
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