部分省市政府购买服务第三方绩效评价制度盘点
发布时间:2020-03-05 点击数:130  正文:【 放大 】【 缩小
简介:本报记者 杨文君如何把钱花在刀刃上、把财政资金花得有效益?这已成为现代财政制度和全面绩效管理这个“大账本”需要面对的问题。近年来,钱花得越来越“计较”,打好“铁算盘”的同时,政府购买服务项目也有了“度量衡”,关于推进政府购买服务第三方绩效评价的工作在各地逐步展 ...
本报记者 杨文君
如何把钱花在刀刃上、把财政资金花得有效益?这已成为现代财政制度和全面绩效管理这个“大账本”需要面对的问题。近年来,钱花得越来越“计较”,打好“铁算盘”的同时,政府购买服务项目也有了“度量衡”,关于推进政府购买服务第三方绩效评价的工作在各地逐步展开。
为探析全国政府购买服务第三方绩效评价工作的开展情况,和往常不同,这一次,记者拨通了各地财政厅(局)综合处的电话。
据不完全统计,目前,北京、河北、江苏、浙江、山东、重庆、贵州和云南等地已经出台了相关制度文件,为政府购买服务第三方绩效评价工作提供了有力支撑。
因地制宜,搭建“制度框”
取之于民,用之于民,更要用好于民。为贯彻落实财政部《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》(财综〔2018〕42号)(以下简称“财政部42号文”),我国许多地方都对照出台了相关制度文件,为政府购买服务第三方绩效评价工作的开展构建制度保障。
记者打开各地文件,仔细阅读后发现,这些文件形式上不尽相同,内容上也详略不一。
通知、实施意见、实施办法、实施方案……各类名称,见诸文件。像北京、江苏是以通知的形式布置了当地的相关工作,即《北京市财政局关于转发的通知》《江苏省财政厅关于做好2019年政府购买服务工作的通知》;山东、云南两地则是以指导意见和实施意见的方式对有关工作进行部署;河北、贵州和重庆则通过实施办法的形式发布了该项制度文件,浙江出台的是《浙江省深化政府购买服务第三方绩效评价工作试点实施方案》……
通过形式洞见工作实施力度,从内容上可细察工作着力点。
——某些地方的文件呈“宏观部署型”。比如,北京市财政局发布通知,对政府购买服务第三方绩效评价工作作了“梗概式”安排,并从试点探索、解决问题、总结提高和认清要义等方面提出了相关要求。
——大多数地方还是按照“比对+拓展”的模式制定了相关文件。在对照财政部42号文的基础上,因地制宜,进一步提出了各具“地方特色”的规定。
以山东省为例,《山东省财政厅关于山东省政府购买服务第三方绩效评价工作实施意见》基本对照财政部42号文,在明确主体责任、确定评价范围、优选评价机构、完善绩效目标、健全指标体系、规范开展评价、强化结果应用、严格经费管理、加强信息公开等方面提出了指导性要求。同时,其也结合本省实际指出,对列入《山东省政府向社会力量购买服务指导目录》或本部门政府购买服务目录、受益对象为社会公众的基本公共服务项目、社会管理性服务项目应当积极引入第三方机构开展绩效评价工作,就政府购买服务项目的规范性、经济性、效率性、公平性、效益性等开展评价。其中,属于党委、政府确定的公共服务重点领域、重点项目,应大力推进第三方绩效评价工作。鼓励开展行业管理与协调服务项目和技术性服务项目的第三方绩效评价工作。
除此,很多地方对评价机构的选择与考核、评价结果的应用,评价经费的管理,合同的签订等内容提出了更为详细的要求。比如,在择优选择评价机构方面,贵州要求,严格按照政府购买服务相关规定,择优选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等第三方机构开展绩效评价工作,第三方评价机构应具有一定规模的专家队伍和专业结构合理的专业技术、管理人员。其中拥有中级职称以上(含中级)或相关注册资格专业技术人员应在5人(含)以上;具有良好的业绩和信誉。执业时间三年以上,且近三年没有重大工作失误、违法违规、违反职业道德等不良记录;具有健全的内部控制制度和工作质量控制制度。
再如,对于评价结果的应用,云南规定,评价得分原则上按百分制测算,其中,90分以上为优秀,60-89分为合格,60分以下为不合格。对承接主体的评价结果为优秀的,在以后年度安排预算时给予相应倾斜,在选择承接主体时给予优先考虑,评价结果为不合格的,应进行通报并分析原因,厘清责任并实施整改。
记者注意到,江苏省发布的《江苏省财政厅关于做好2019年政府购买服务工作的通知》(苏财购〔2019〕11号)是内容延伸最为充分的,信息量很大。此通知共分为“依法依规加强政府购买服务管理”“扎实有序实施政府购买服务工作”“及时报送政府购买服务信息”三部分内容,并提出了严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资、报送典型案例、推进事业单位、行业协会商会政府购买服务改革等方面的内容,而这些要求是在其他省份出台的文件中没有见到的。
——有些地方文件则作了更“精算化”的要求,建立了指标体系。记者从贵州省财政厅获悉,贵州省作为此次政府购买服务第三方绩效评价的试点省份,在参照财政部42号文的基础上制订了《贵州省财政厅关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的实施办法(试行)》(黔财综〔2018〕80号)(以下简称《贵州试行办法》),并对指标体系作了细化。
另外,浙江在其发布的《浙江省深化政府购买服务第三方绩效评价工作试点实施方案》中着重强调了评价指标的重要性,其指出,按照中央和省全面实施预算绩效管理有关要求,各地财政部门应建立健全各部门普遍适用的共性绩效指标框架,各部门各单位应根据项目特性,加快构建分行业、分领域、分层次的政府购买服务核心绩效指标和标准体系,提高政府购买服务绩效评价质量。核心绩效指标和标准体系应能够客观评价服务提供状态和服务对象、相关群体以及购买主体等方面满意情况,并能反映项目在开展政府购买服务前后的绩效对比情况。特别是服务对象为社会公众的基本公共服务项目,其服务对象的满意度指标权重,原则上不低于30%。各地各部门在编制部门预算时,应进一步规范购买主体绩效目标编制,细化量化绩效目标。
多方权衡,制定“指标系”
指标体系是本次政府购买服务第三方绩效评价制度文件中最引人注目的内容。
记者对江苏、重庆和贵州的政府购买服务绩效评价指标体系进行比较发现,指标体系围绕项目的投入、过程、产出和效果四个方面内容而建立,只是各地对指标的细分情况以及考量办法有所不同。
关于指标内容,项目投入一般是从项目立项的规范性、绩效目标和资金落实等方面进行考量;而过程则主要是依据采购管理、资金管理、业务管理三方面的内容进行评价;产出则衡量的是项目完成的质量和时效;效果分为经济效益、社会效益、生态效益和服务产生的可持续性,满意度通常征求的是购买主体和受益对象的意见。
在指标细分方面,重庆和贵州都是建立了二级指标体系,江苏把指标分为直接指标和可选指标两大类,并划分为三级。
对于如何评价,各地都给出了评价要点或计算方法,重庆和贵州还明确了每个指标的得分,其中产出和满意度占据的分值较高。经过对比,各地在评价要点方面的内容基本一致。江苏省财政厅的工作人员挑选了其设置的几个较为重要的指标,向记者作出了说明。据介绍,在基本指标中,一级指标评价内容为投入、过程、产出和效果四项。二级指标的评价内容包括资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益。三级指标又做了更具体的明确。例如,对资金落实,三级指标将之分为资金到位率和到位及时率。资金到位率考核的是实际到位资金与计划投入资金的比率,计算公式为:资金到位率=(实际到位资金/计划投入资金)?100%。到位及时率考核的是及时到位资金与应到位资金的比率,计算公式为到位及时率=(及时到位资金/应到位资金)?100%。
“另外,可选指标也设置了细化的考核内容,例如对效果的评价,包括项目效益和满意度。项目效益从生态效益和可持续影响两方面进行考量。生态效益是指项目实施对生态环境所带来的直接或间接影响情况。满意度在三级指标中细化为社会公众满意度,是指社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度。社会公众或服务对象是指因该项目实施而受到影响的部门(单位)、群体或个人。一般采取社会调查的方式。”该名工作人员继续说道。
纵观三地的指标体系,很多人更关心这些指标是如何挑选出来的,以及评价方法是如何生产的。通过采访,“借鉴+原则”是各地普遍的做法。
“江苏省政府购买服务第三方绩效评价指标体系以《江苏省政府向社会组织购买服务绩效评价办法》为基础,借鉴了本省绩效管理部门确定的指标体系,并结合了政府购买服务工作特点,设计时坚持了一系列原则。”江苏省财政厅的工作人员告诉记者,指标设计遵循了一些原则,包括相关性原则、重要性原则、不重复原则、客观性原则、可操作性原则、有实践指导意义原则。与此同时,指标体系的设计也是有原则性的,如目标导向原则、共性与个性相结合原则、定性与定量相结合原则,定性指标占指标体系数量比例原则上不超过20%;稳定性与前瞻性相结合原则以及兼顾绩效性与合规性,但绩效性指标占比一般不低于50%。
同时,记者从贵州省财政厅了解到,他们主要是借鉴了广东、浙江等发达省份的绩效指标体系(包括其他一些财政项目的绩效评价内容),在充分调研的基础上,同时征求相关部门的指导意见,最后形成了当地的政府购买服务第三方绩效评价体系。
“实际上,政府购买服务是有一定内在逻辑的,依次为,政府为什么要提供服务?为什么要采取采购模式?政府购买服务要达到什么目标?政府购买服务模式下的政府职责是什么?相应的,政府购买服务评价指标的选择也要遵循这一逻辑思路。”对于指标的挑选,上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任章辉提示到,具体来说,可以重点考察以下几个方面:一是政府购买服务立项的合理性和必要性;二是政府购买服务类项目实施的过程管理,涉及预算保障、政府采购、合同规范、资金拨付程序等;三是政府购买服务项目的履约与协调,包括合同履约、日常监管、协调机制等;四是政府购买服务类的产出和效果,涉及产出数量、产出质量和成本效益等;五是政府购买服务的相关方评价,涉及社会大众或特定群体对服务产品的认可,以及购买主体对所购对象的认可。
有条不紊,画出“时间线”
自财政部42号文发布以来,各地列出了一条时间线,以试点为抓手,把握好关键节点,事前、事中、事后一系列工作铺展开来。
调研走在前面。记者了解到,各地在出台政府购买服务第三方绩效评价的相关文件之前,都作过充分的调研。像江苏,其早在2015年印发了《江苏省政府向社会组织购买服务绩效评价办法》,明确了政府购买服务绩效评价的机制、原则、内容、程序、结果及应用。为了有序推进政府购买服务第三方绩效评价,江苏省财政厅结合《江苏省政府向社会组织购买服务绩效评价办法》,在制定政府购买服务第三方绩效评价试点工作方案和指标体系的过程中,进行了广泛调研,征求了有关部门、市县财政部门的意见,与省财政厅绩效管理处进行了充分的沟通交流。
试点正在行进中。根据财政部42号文要求,天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等10个省、直辖市、计划单列市被列为试点省市,从而逐步探索创新评价形式、评价方法、评价路径,稳步推广第三方绩效评价。而出台相关文件的地方,对试点内容均有提及。如北京要求,市民政局、市城管委、市文化局等重点公共服务领域主管部门每年选取2个以上受益对象为社会公众、资金量大、社会关注度高的政府购买服务项目开展第三方绩效评价。浙江表示,综合考虑工作开展基础和深化改革进展情况等因素,选取嘉兴、金华和丽水三个设区市,建德和平湖两个县级市,以及省民政厅、省公安厅、省生态环境厅和省建设厅四个省级部门,开展深化政府购买服务第三方绩效评价试点工作。各试点地区和部门要结合购买服务项目,健全完善政府购买服务第三方绩效评价体系。其中,试点市县应选择不少于当年政府购买基本公共服务总金额10%的项目开展试点,试点省级部门应选择至少一个条件成熟的项目在全省各级系统中开展试点。
据了解,云南省虽然不是本次政府购买服务第三方绩效评价的试点省份,但是其主动积极作为,在2018年就出台了试点文件,选取了昆明市、玉溪市和大理州作为试点单位,其他州市可结合具体情况自行组织。目前,根据省内各地情况,《云南省财政厅关于推进购服务第三方绩效评价工作实施意见》正在逐步向全省推开。
推进结果尚待明晰。“实验”项目现在推进得如何了?据了解,各地目前正处于项目评价结果信息报送阶段,后续该如何实施政府购买服务第三方绩效评价工作,还有待“信息收集-项目检验-方法改善-实践探索”等一系列环节。但经过平时的调研,也有工作人员反映了两个困扰性问题,即政府购买服务项目的绩效评价同其他财政项目、政府采购项目的绩效评价有何不同?实践中是否需要将它们区分开来?此类问题还有待进一步检验。
由于试点项目样本量有限,同时各地尚在汇总信息阶段,记者还不能更加具体地总结各地政府购买服务第三方绩效评价工作。未来,记者将根据各地的实践情况,在立足本次制度文件梳理的基础上,持续跟踪相关工作的开展情况。

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