对我国推行绩效预算的思考
简介： 摘要：兴起于20世纪90年代的新一轮绩效预算改革，在西方发达国家取得了较大的成功。我国在初步建立市场经济体制的基础上，正致力于服务型政府和公共财政体制建设，绩效预算改革已经提上了议事日程。绩效预算改革是一项系统工程。我国推行绩效预算改革,不但要面临OECD国家改革中 ...
摘要：兴起于20世纪90年代的新一轮绩效预算改革，在西方发达国家取得了较大的成功。我国在初步建立市场经济体制的基础上，正致力于服务型政府和公共财政体制建设，绩效预算改革已经提上了议事日程。绩效预算改革是一项系统工程。我国推行绩效预算改革,不但要面临OECD国家改革中曾经碰到过的问题,而且还要解决由于我国特殊国情所产生的问题。
关键词：绩效预算；政府；财政
预算是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程，也是影响政府最为有力的工具。随着政府管理理论及预算观念的发展变化，预算制度改革一直是世界各国讨论较多的焦点性问题。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算(Performance－Based Budgeting) 上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。
近年来，我国正致力于服务型政府和公共财政的建设，在预算制度方面推行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购以及规范预算编制程序为主的改革。这些年来，我国的预算制度改革取得了较大成绩，然而这些改革并没有真正解决公共财政资金配置低效率的现状。为改进政府绩效，提高公共财政资金的使用效率，我们应借进一步深化部门预算改革的东风，借鉴西方发达国家实施绩效预算改革的成功经验，建立预算绩效评价体系，为在我国最终建立绩效预算体系夯实基础。
一、对绩效预算的基本认识
绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。
遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划——项目——预算(PPBS)、零基预算((ZBB)等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。
20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合， 强
调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时， 将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国近十多年推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。
绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。
二、我国推行绩效预算的必要性
首先，推行绩效预算是我国建立公共财政体制的需要。不同的财政制度模式下，预算决策与管理制度模式是不同的。预算制度的目标模式应取决于财政制度的目标模式。根据十六届三中全会的要求，我国将按照“统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施”的原则，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制。因此，完善我国预算制度就是要建立与公共财政体制相对应的绩效预算制度。公共财政是国家和政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。在公共财政体制下，政府只能干市场不能干而又需要干的事，只能站在市场活动之外去为所有的市场活动提供服务，表现为一种“公共”活动。正是这种公共性决定了公共财政要“拿众人之财，办众人之事，合众人之意”。因此，建立公开、透明的预算体制和编制科学、有效的财政预算是公共财政的实现的关键所在。应该说，绩效预算是政府解决市场失灵问题、追求资源最优配置的高效工具。绩效问题是公共财政基本框架的核心，且贯穿于整个公共财政分配的过程中。
其次，推行绩效预算是我国政府改革的强大推动力。一般认为，政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质的公共产品和公共服务，而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。也就是说，政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评价，以准确了解政府是否承担起了公共责任。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，更是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果导向”，是责任和效率，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。对于政府部门，公众对政府提供公共服务的质量与成本的关注，有助于促进政府决策程序规范化和民主化；绩效目标的确立，绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，有助于强化政府部门的责任；绩效预算赋予了部门更大的预算执行权，有助于促使政府部门按照成本效能原则优化配置资源，提高财政资金的有效性。可以预见，绩效预算改革必将成为我国深化政府改革、建设服务型政府的强大推动力。
最后，推行绩效预算是我国市场经济体制对政府预算提出的总要求。改革开放20多年来，我国已经初步建立起了市场经济体制，市场在资源配置中发挥着基础性作用。相应地，政府的预算制度改革也必须转变传统计划经济观念，牢固树立起市场经济所要求的效率和绩效意识。绩效预算恰恰以一种全新的视角，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品成本的核算，进行预算编制。这就彻底改变了传统预算只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算编制紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。绩效预算的主旨是用企业家精神改造政府，把公众看成顾客，要求政府的一切活动都要以满足顾客需求为出发点。另外，从历史上看，新旧两次绩效预算改革都是作为更大范围的“政府市场化改革”的一部分而受到重视的。旧绩效预算改革是20世纪40,50年代美国“重组政府(reorganization )”运动的主要举措，而新绩效改革则是20世纪80年代末“政府再造(reinvention)”运动或“新公共管理(new public management)”改革的“排头兵”。
三、我国推行绩效预算需要重视的几个问题
OECD国家几十年的预算改革的历史充分说明，绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程,也是预算改革划时代的阶段。我国推行绩效预算改革,不但要面临OECD国家改革中曾经碰到过的问题,而且还要解决由于我国特殊国情所产生的问题。
第一，建立预算绩效评估体系是推行绩效预算的难点。构建一个有效可行的绩效指标体系是实施绩效预算的重要条件。实施绩效预算需要对政府的支出做出绩效评价,但是,政府的工作不像市场上的活动那样有着直接的经济效益,政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域,政府的投资也往往是那些社会需要、但短期内很难见到经济效益的项目。政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况及综合价值。取而代之，我们必须建立一个具有多重的价值标准、多向的维度以及多元的评估主体的绩效指标体系来对政府支出绩效做出科学合理的评价。一般说来，良好的绩效指标必须满足以下五个标准，即所谓的CREAM标准：（1）清晰性（clear）：绩效指标必须是精确的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相关性（relevant）：绩效指标对于实现预算目标而言，必须是适当的；（3）经济性（economic）：绩效指标应保证能以合理的成本获得需要的资料信息；（4）充分性（adequate）：绩效指标必须是能为评估绩效提供一个充分的基础；（5）可监督性（monitorable）：绩效指标必须能够经得起独立而详细的检查。
第二，政府强势推动是推行绩效预算取得成功的关键。决策者的强势支持以及立法层面的有力保障是绩效预算改革取得成功的关键。20世纪90年代兴起的新绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的。在编制预算前期，高层政治领导人组织部门负责人进行沟通和协调就非常必要，在绩效预算中要求控制公共支出总额，在部门“信封”预算范围内，部门领导人具体执行权力就较大绩效预算采取自上而下和自下而上相结合的预算编制方法，在预算部门支出总额决定以后就必须坚决执行预算。此外，绩效预算获得立法部门的支持也非常重要，美国早期的绩效预算之所以失败，一个重要的原因就是没有获得立法部门的支持。绩效预算改革实质是预算制度的变迁，制度只有上升到法律层而才有一定的严肃性和强制性，如果仅仅是政府范围内进行推广或进行技术手段上的创新，很可能得不到立法部门的支持，最后胎死腹中或者不了了之。
第三，推行权责发生制政府会计是推行绩效预算的重要补充。要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中，政府会计只反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量以及整个政府公共资源的使用和配置状况。目前，我国以及世界不少国家都在使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在一些缺陷：它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，从而扭曲绩效信息；它不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊；它也不能及时确认和计量政府负债；另外这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记账。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。目前己有一些较发达的国家如澳大利亚、新西兰已经开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分权责发生制。为了更全面地反映政府的绩效和成本，我国可以根据己有的条件和预算管理的需要，也在政府预算中实行部分权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。只有这样，预算才能全面反映政府各部门的真实绩效。
第四，非正式预算规则的存在会对绩效预算改革构成障碍。非正式规则对正式规则具有潜移默化的影响,甚至会转变为正式规则。我国现行的非正式预算规则对绩效预算改革的推进可能会造成障碍。绩效预算是一种政府行为，我国行政管理体制的特点无疑会对绩效预算目前乃至今后的实施构成障碍。第一,政府垄断了绝大多数公共产品的提供,这种垄断必然导致经济低效；第二，民主化程度不高。我国民众参与意识、民主化意识和政府部门集权化运作、行政透明度较低同时并存；第三,传统预算管理文化依然形成较强的路径依赖。在当前引入绩效预算,会令大多数预算单位产生抵触情绪；第四,官僚作风与观念仍相当广泛地存在。机构臃肿、行政低效的现象在我国各级政府机构中仍然存在,而且趋于基层这种现象越发严重,这种排斥绩效管理的组织结构会对绩效预算的应用产生巨大抑制作用；第五,是利益集团的现实阻力。行政人员存在不规范的灰色收入与传统财政资金分配格局紧密相连,正是这种潜规则在一定程度上推动了行政机构的运转,但是绩效预算所倡导的公开透明与之格格不入,所以推行绩效预算首先会受到来之利益集团的阻挠。
参考文献：
1、陈旭东，绩效预算的理论基础探源，财会月刊，2005年8月
2、Joyce，P.1993. Using Performance Measures in the Federal Budget Process Washington,D.C :Congressional Budget Office
3、凯瑟琳•纽可默等，迎接业绩导向型政府的挑战，广东:中山大学出版社，2003
4、财政部预算司，绩效预算国际研讨会观点综述，预算管理与会计，2004年11月
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