高校预算松弛现象透析及对策分析[2]
简介：新的《高等学校财务制度》对高校预算管理提出了更高的要求，在严格预算管制与预算执行考核的压力下，绝大多数高校的预算管理改革探索正在广泛开展。但是，作为预算控制中尚未有效解决的一个问题，预算松弛的存在使得预算管制与预算执行面临困惑，造成预收执行较难。同时，预算松弛本 ...
但是，预算松弛在学校预算中的表现依然非常明显，严重地影响了预算执行的进度。以某高校2011年度预算执行数据情况分析，执行比例在90%至100%的部门占20%，执行比例在80%至90%的部门占15%，执行比例在50%至80%的部门占50%，可见校内预算执行效果不好，扣除一些客观因素影响预算执行率以外，预算松弛的影响也是非常大，预算数据偏离实际支出的情况比较多，学校预算松弛的度没有完全把握好。在此情况下，学校进一步加强了预算管理和控制，坚持预算控制的刚性，原则上不予调整，并且预算控制到明细项目、支出控制到经济科目，进一步强化了预算管制。但是，预算松弛现象还是没有明显得到控制，因为在预算控制中预算的起点即预算基础数据和预算支出成本无法有效地进行定量分析和控制，特别是预算支出的相关性界定有点模糊，使得财务预算数据与业务作业数据有点难以关联，容易导致预算数据偏离预期最优预算。从某种意义上讲，高校的预算管制将对预算松弛起到一定的抑制作用，但是实际上预算管制对预算松弛的作用是有限的。因为学校财务部门与业务部门在预算的“博弈”过程中，财务预算往往处于被动地位。在严格的预算管制情况下，部门还是利用信息不对称等因素，想方设法地扩大预算松弛的度，将原来在预算软约束条件下，以实定支，追加预算的成分也考虑转变为现在的预算松弛的度里面，使得预算更加的难以反映业务的真实成本。因此，高校在实施预算管理过程中，就需要控制好预算松弛的度，避免导致预算控制失灵的现象发生，使得预算执行更加切合实际。
三、高校预算松弛现象成因透析
1.战略目标差异和利益冲突酝酿预算松弛风险。在高校分级管理模式下，校内存在层层委托代理关系，委托人与代理人目标函数的不同，会导致基本的委托代理问题——“代理失范”。显然，预算执行者在制定预算指标时，考虑的是如何使预算目标更容易达成，并尽可能争取更多的资源，导致在预算中存在松弛的成分。这样，学校各管理层级之间因战略目标差异和利益冲突，将会促使预算管理产生预算松弛风险。
2.预算“信息孤岛”为预算松弛提供了外部环境。在高校预算管理中，预算信息非常匮乏，预算管理者往往是处于信息弱势地位，而预算执行者在提供预算信息时，总是能够利用自身的信息优势做出对自身有利的选择。利益相关者都不愿意将所掌握的信息拿出来共享，出现预算“信息孤岛”现象，造成许多信息不对称，在利益驱动下都蓄意建立较为宽松的预算，造成预算松弛。
3.风险规避和风险转嫁是预算松弛的重要原因。高校的预算是根据历史数据和对未来的预测而制定的，在预算的实际执行过程中，有很多不确定性因素的干扰，对预算执行产生不利的后果。对于这些风险，预算执行者有些是难以控制的，如果不能有效地进行风险识别、风险规避和风险转嫁，那么这些预算执行的责任将完全归咎于预算执行者。为了避免发生这些情况，预算执行者就会事先为自己保留一定的弹性空间，以抵消不利因素带来的影响，规避相应的预算执行风险，从而确保预算的顺利完成。因此，预算松弛可以为预算的执行留出余地和可操作空间，规避和转嫁相应预算执行风险。
4.参与型预算为预算松弛提供了平台。高校普遍采用的都是参与型的、分权预算管理模式，使预算更加切合部门工作实际，避免出现“闭门造车”和“空中楼阁”的预算，使部门能够更好地执行预算。但也正因为如此，使得学校各部门总是“讨价还价”，预算就是大家“博弈”的结果，这也给下级部门提供了机会制造预算松弛。
5.成本核算控制的缺乏也给预算松弛提供了机会。高校的成本核算没有完整地反映，也没有一套科学的标准成本控制体系，使得预算支出成本常常出现“腾笼换鸟”的现象。预算执行者将预算全部相关成本而实际支出时又将一些无关成本携带进来“填空”，使得成本膨胀，制造预算松弛。
6.预算松弛可以带来额外利益和虚增业绩。在高校预算管理中，为了激励项目负责人更好地完成项目目标，取得更高水平的研究成果，一般学校都有一定的奖励措施。大多数高校对超额完成的任务和目标都有奖励，并没有去探究是不是该完成这么多的任务和到达什么目标。可知，在实际业绩不变的情况下，预算目标压得越低，被考核者的业绩就会表现得越好，使其得到的额外奖励也会越高。所以，利益的诱惑显著地强化了制造预算松弛的投机行为。
7.监督和考核较弱也为预算松弛提供了方便。监督和考核是预算管理过程中必不可少的环节。高校预算管理应该是一种全过程的管理，如果没有一套系统的体系去规范，那么预算管理的功能将大大减弱。从实际情况执行看，许多学校对预算的执行结果不进行严格考核，即使考核，对考核结果与预算目标的差异不进行深入分析，并提出相应的措施，这也为预算松弛的产生提供了条件。
四、高校预算松弛的防范对策探索
1.实施战略目标管理，深化绩效预算的理念。高校应深入实施战略目标管理，逐步细化战略，层层分解目标，并与绩效预算结合起来，有效控制预算松弛的程度。这是因为绩效预算能有效地将分级管理、目标管理联系起来，优化预算管理体系，防范“代理失范”和控制教育支出成本。
2.加强预算技术创新，培养预算管理专业人才。预算之所以松弛就是预算技术上还存在着许多不足的地方，使得预算有漏洞可以钻。高校应该利用各种业务信息和财务信息，分析预算松弛的度，并利用现代信息技术和网络技术，搭建预算数据共享平台，实现预算控制的标准化。同时，高校应该加强预算专业人员的培养，使其掌握各种业务信息和专业知识，消除信息不对称对预算的影响，更好地去识别容易出现预算松弛的地方。
3.合理化对待成本费用，引入更科学的业绩激励机制。高校应合理地对待项目经费的间接费用，将一些人性化的成本予以认可并进行有效控制，这样使一些成本运行“阳光化”，有效防止一些“隐性成本”。同时学校应建立更加科学的业绩考核激励机制，如果超额完成一个不含松弛成分的预算目标能够获得的奖励大于超额完成一个含有松弛成分的预算所得的奖励，并配以对没有完成预算的相应惩罚，那么这样就能起到很好的指引作用，使预算执行者倾向于编制不含或少含松弛成分的预算，也会尽量给出一个相对准确的预算目标。
4.引入绩效审计，加强对预算支出的考核。高校应该不断完善内部控制制度和引入绩效审计制度，加强对各项支出的经济性、效率性、效果性审计，对这些方面存在问题或绩效不佳的领域进行监控。这样，将有效防止一些无关成本进入预算松弛里面，避免产生预算松弛。
5.加强职业道德教育，注重预算管理的人性化。预算松弛很多是人为因素造成的，是一种机会主义行为。大量的预算松弛会使组织成员滋生不诚实的行为习惯，造成预算不公和效益低下。比如，高校的科研项目、质量工程项目、学科建设项目，预算管理如果越是偏好预算松弛者，那么预算管理将起到反向调节作用，并“为撒谎者买单”，造成资金使用效益低下。因此，高校应综合运用教育、舆论和管理手段，加强财经法律、法规的教育，培养良好的职业操守，使诚实守信成为每一位教职员工的自觉行为。可以说，加强诚信的培养是从主观上促使各部门自觉地拒绝预算松弛。
6.构建有效的管理机制，搭建高效运作的预算管理平台。高校应构建有效的管理机制、科学的预算编制流程和资源分配决策机制，以增强预算信息透明度，减少预算松弛。同时，结合现代信息技术和网络技术，运用工作流的理念，搭建科学化、标准化、精细化的预算管理信息平台，使学校和部门、委托人和代理人之间可以相互交流，降低信息不对称，减少预算松弛。
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