提升绩效视角的出口退税政策问题研究
简介：摘要：我国出口退税政策自1985年实施以来，历经4次调整，但当前的出口退税政策在决策机制、对产业结构升级引导作用、中央与地方出口退税负担等方面依然存在问题并带来贸易摩擦增多、贸易结构与产业结构升级难以实现等后果，因此为提高政策绩效，亟待从完善出口退税决策机制、实施 ...
摘要：我国出口退税政策自1985年实施以来，历经4次调整，但当前的出口退税政策在决策机制、对产业结构升级引导作用、中央与地方出口退税负担等方面依然存在问题并带来贸易摩擦增多、贸易结构与产业结构升级难以实现等后果，因此为提高政策绩效，亟待从完善出口退税决策机制、实施差别性出口退税政策等方面进行出口退税机制的进一步改革。
关键词：出口退税、问题、绩效、建议
出口退税是一个国家或地区对已报送离境的出口货物，由税务机关将其在出口前的生产和流通环节已经缴纳的增值税或消费税等税款退还给出口企业的一种制度。长期以来，出口退税对扩大我国的商品出口、增加外汇收入、增加就业等起到了非常重要的作用。我国现行的出口退税政策是1985 年建立的。自1985 年以来, 我国出口退税政策共进行过三次调整。自2004 年1 月1 日起, 我国又对出口退税政策进行了一次结构性调整 [1]。虽然几次调整使得我国出口退税政策的实施效果在改善，但与此同时，我国出口退税制度在实行的过程中仍然存在着问题，这些问题已经或正在影响着我国的出口贸易和经济发展。探讨这些问题并找出解决的办法，从而提高出口退税政策的运行绩效是十分必要的。本文将主要探讨了我国现行的出口退税政策存在的问题并提出相应的提高出口退税政策运行绩效的思路。
一、我国现行的出口退税政策存在的问题
2004年改革后的出口退税政策仍存在问题并带来贸易摩擦增多、延缓贸易结构和产业结构转型、部分地区出口积极性受到制约等后果。
（一）出口退税政策缺乏长远规划和连贯性
我国的出口退税政策的制订缺乏长远规划和连贯性。以汽油和石脑油的出口退税政策为例，如表1所示，在2005年9月1日至2006年3月14日的半年时间内，对此两项商品的出口退税政策共实施了3次变动。在2005年世界石油价格大幅上升而国内汽油市场出现和国际市场价格倒挂现象，不少石油加工企业为获取更大利润而争相出口汽油，从而引发国内部分地区因汽油市场供应不足产生“油荒”现象的形势下，为增加国内市场供应，中国政府自2005年9月1日开始中止了汽油和石脑油分别享受的11％和13％的出口退税。但在国际石油价格没有明显回落，地区冲突和国际政治影响石油价格的因素没有彻底消除的情况下，短短4个月后2006年1月1日起中国恢复了汽油和石脑油的出口退税，出口退税率与2005年相同。中国是石油进口大国，国内每年50%左右的石油需要进口，并且国内油价低于国际市场价格，在这种情况下，如果政策依然坚持出口退税，等于是在鼓励石油加工企业的出口，而石油加工企业出口的增加，必然会严重影响到国内石油市场供求和价格的稳定。在国际油价依然处于历史高位之时，政策应该是以保持国内石油市场供求和价格的稳定为主，此时恢复汽油和石脑油的出口退税显然有些不合时宜。由于国际油价持续高位运行，自2006年3月14日起，财政部、国家税务总局又暂停了汽油和石脑油的出口退税政策。这样，从2005年9月到2006年3月的半年时间里我国汽油和石脑油的出口退税政策就经历了3次变动，这种政策的非连贯性必然会对企业的生产经营和出口带来不利的影响。
表1 中国汽油、石脑油出口退税政策变动（2005年9月至2006年3月）
时间 政策
2005年9月1日 中止汽油（11%）、石脑油（13%）的出口退税
2006年1月1日 恢复汽油（11%）、石脑油（13%）的出口退税
2006年3月14日 暂停汽油、石脑油的出口退税
（二）出口退税政策对贸易结构、产业结构调整的引导作用不强并加剧了贸易摩擦。
目前我国出口退税政策依然主要集中在一些如纺织等劳动密集型产业和钢铁等资源消耗型产业中，这些产业缺乏科技含量和技术创新，主要是以劳动力的低成本为竞争优势，对价格非常敏感，低价格是这些企业在国际上竞争的“法宝”。而出口退税的政策会使这些企业的出口成本下降，必然导致企业更加依赖于低价竞销，从而引发国际贸易摩擦与争端。虽然2004年的出口退税政策对纺织等劳动密集型产业的出口退税率由17%降为13%，且2006年9月14日的新政策将纺织品的出口退税率由13%降至11%。但企业仍然可以通过降低劳动力成本或偷税漏税等方式来消化，所以2004年的出口退税政策的出台没有能减少这些行业的出口量，并导致了国际贸易争端的加剧，如中美和中欧的纺织品贸易争端。而2006年新政的出台是否能减少纺织品出口还有待观察。
（三）普遍适应性的出口退税政策使部分企业过度追求短期利润，导致贸易结构向高附加值、高技术含量转变的目标难以实现。
在国家的出口退税优惠政策鼓励下,生产型的企业具有极大的出口积极性,但是普遍适应性的出口退税政策使劳动密集产品和资源消耗型产品的生产企业缺乏技术创新的投入动力，只是满足于当前低层次产业结构下的产品出口，以赚取国家的出口退税补贴，以出口退税的税款作为企业赢利的目标，这样就导致企业单纯的追求生产规模的扩大，以得到更多的出口退税，相反如果实施技术创新必然会进行较大的投入，增加企业产品的成本，从而影响了企业产品的竞争力。由于市场竞争激烈，行业的利润率普遍不高，很多行业的利润率还不到10%，而2006年新政中纺织行业等行业11%的出口退税率对企业还是有相当的吸引力的，这样也使得企业进行技术创新的动力不足，转而以出口退税的税款作为企业赢利的目标，在低附加值、低技术含量的商品结构基础上扩大生产和出口规模，企业短期行为较为明显。这样虽然国家的外汇收入大幅增加,但产品的国际市场竞争力并没有提高，贸易结构向高附加值、高技术含量商品为主转变的目标未能实现，并且在低层次竞争下还出现了部分产品出口利润逐年下降的趋势。
（四）出口骗退税屡禁不止，造成国家财政收入流失。
出口骗退税是以假报出口或以其他欺骗手段骗取出口退税的犯罪活动。自实行出口退税政策以来，我国已出现过多次出口骗税犯罪高潮，给国家带来巨大的损失。出口退税一方面鼓励了我国的外贸出口，但同时也诱发了大量骗税犯罪。高额的出口退税率远远超过各行业的平均利润率，骗取退税比正常经营企业更能赚钱，对于一些不法商人，出口退税制度具有极强的诱惑力，而且通常犯罪成本不高，监管也存在不少漏洞，给不法商人提供了骗税机会，从而致使国家财政收入大量流失。我国目前因出口退税政策导致的出口骗退税案件层出不穷，屡禁不止，虽然国家也采取多种形式的防骗措施，但总是收效甚微。出口骗退税多以假报出口为手段实施，骗税分子千方百计制造出口货物的假象，欺骗海关、外汇管理局及税务等有关部门，进行诈骗。而且骗税有愈演愈烈之势，骗税手段也更加隐蔽，如目前的低值高报、以少报多等手段，还有将申报出口的商品通过境外的第三者或在海上转一圈再运回内地骗取出口退税。这些骗税手段具有形式上的合法性，电子信息齐全，因而防范起来更加困难。
（五）现行出口退税政策会形成地方财政出口退税负担的不平衡，可能会影响部分地区出口的积极性。
目前我国实行出口退税由中央和地方财政对超出基数一定的比例按“92.5：7.5”进行分担的机制，这样地方财政支出会随出口量的增长而增加,即出口增加越多、则财政支出增量就越大。因此有可能地方政府为了减缓财政支出的压力,可能会采取相应措施控制外贸出口的增长。而且当本地企业在异地采购产品用于本地出口时,则异地采购产品的增值税由异地政府收取，而7.5%的出口退税却要由本地政府承担，这样就使地区间财政负担不平衡，由于西部地区是净货源流出地，东部地区为净货源流入地，东部地区负担退税也就较西部地区多。从实际情况看，2004年全国出口总额为5934亿美元，各省市出口状况极不均衡。其中广东出口占全国出口的比例为37%，江苏、上海、浙江、山东、福建、天津、北京、辽宁等八省市的出口占全国出口的比重为55.25%，其他21个省市的出口比例仅为7.75%。而目前地方出口退税负担率虽然已下调到7.5%，但对出口规模大的地方而言,仍然形成了较大的财政负担，从而可能导致地方保护主义的盛行，国内市场分割，并降低了地方政府支持出口的积极性。例如无锡市惠山区70％至80％的出口产品是从外地采购的，外购产品的增值税交给了外地政府，但7.5％的退税由出口地政府负担，也就是说无锡地税没有从该商品的出口中得到任何税收，却要付出退税资金。因此出口地政府普遍不支持出口企业从外地购料加工，不欢迎外购产品在本地出口，也不鼓励流通型外贸企业的新设和发展。一方面地方政府希望外贸出口持续快速增长，以此创造更多的就业岗位、拉动地方经济发展；另一方面又担心过快的出口增长会加重地方财政负担、甚至超过当地财政的承受能力。因此，一些经济落后财政困难的地方不得不在扩大出口与地方财政承受能力之间左右为难，从而影响了地方出口的积极性[1]。
此外，由于存在一些非市场行为的干扰因素，如地方保护主义等等，对出口退税政策的实行带来了一些负面影响。在地方保护主义下，一些地方为发展本地经济，片面追求政绩而盲目进行重复建设，导致部分行业产能严重过剩，只能以低价竟相出口，由于有出口退税和地方保护，产能过剩的情况不能得到有效的遏制，从而形成了恶性循环。
二、提高出口退税政策实施绩效的相关建议
出口是目前我国经济增长的重要引擎之一，直接关系到我国的经济发展、就业等各个方面，所以出口政策的制定是国家经济政策的重点。针对目前我国出口退税政策存在的一些问题，可以采取以下的一些对策。
（一）建立有效的出口退税政策决策机制
出口退税政策是影响一国出口贸易的主要政策之一，会对一国的出口总量及结构产生较大的作用，并带来经济发展、就业等各个方面的变化，所以科学有效的出口退税政策决策机制的建立相当重要。目前我国的出口退税主要决策部门是国家税务总局、财政部等政府部门，而缺少一个专门的出口退税研究及决策机构，我们认为，出口退税政策的决策是一个跨行业、跨部门且牵涉面很广的决策，大到需要有国际和国内的政治、经济发展、国际贸易等的全面祥尽研究，小到对行业的深刻分析、对区域经济、对企业研究，其中涉及的方方面面的因素很多，所以需要有一个部门或者组织来牵头进行研究并提供决策建议和依据。同时，出口退税政策实施效果的反馈与调整机制的建立也具重要意义。如可以集合各个部门和行业的专家以及相关人士成立一个组织，定期或者不定期的举行一些联席会议，对目前出口退税政策所带来的一些影响等问题进行交流，并对国际贸易争端和一些新的发展趋势进行讨论，提出相关的政策建议，以供决策部门参考。此外，出口退税政策要尽量保持连贯性与稳定性，使得企业对经营前景持有稳定预期，以保证企业生产经营的正常发展。
（二）实施差别性的出口退税政策以鼓励出口产品结构的调整，促进产业结构升级。
虽然2004年出口退税政策对纺织等劳动密集型行业降低出口退税由17%至13%，提高了IT等行业的出口退税率，对出口产品结构起到了一定的作用。但我国的出口产品结构却始终停留在低端产品上，高附加值、高技术含量的产品在出口总量中比重仍较低。这说明我国的出口退税政策对出口产品结构的调整的推动作用并未充分发挥，国家出口退税政策应进一步突出其对不同产业的扶持与抑制的差别性，以发挥其对贸易结构和产业结构升级的推动作用。一是对不同要素密集型的产业实行不同的退税政策 [2]，如劳动密集型和资源消耗型等行业应逐步降低其出口退税率，甚至取消，因为劳动密集型行业由于竟相低价出口容易引发国际贸易争端，同时资源消耗型行业产品的大量出口不利于工业生产的稳定和经济的持续发展。而对高技术密集型的产业和高附加值产品的出口给予特别优惠，提高出口退税率，提高出口产品在国际市场上的竞争力。二是对产业关联度大的行业实施出口退税扶持政策，因为产业关联度大的行业由于具有较强的前后向连锁效应，对相关联产业会有较强的带动作用，对其大力扶持会起到较大的辐射作用，对整个相关行业的发展都会起到积极的影响，具有“一荣俱荣”的特点，所以应该是出口退税政策的扶持重点之一。
（三）坚决打击骗取出口退税行为，规范出口秩序。
骗取出口退税现象产生的原因主要是由于我国当前出口退税征、退分离，税收管理技术落后以及退税骗子法制意识淡薄所致。我国的征税机关和退税机关长期分离，导致了监督和协调不统一，使得征税机关在管理可以用来作为退税凭证的增值税专用发票方面的责任心下降，从而为大量的虚开增值税发票提供了漏洞，另外我国税务管理技术落后，目前全国计算机联网尚未实现，使征税和退税机关之间，退税机关和海关之间信息交换难以对称和快捷，这就为骗税打开了方便之门。因此改革征、退税分离，加强部门之间的协调和相互监督是遏制骗税犯罪的关键。目前可采取以下措施：一是尽快实现全国计算机联网，建立起全国综合信息库和纳税申报的电算化稽核制度，使“征、退、管”有机结合起来，从而有效防止出口骗税现象。二是征、退统一，实行出口退税“谁征收、谁退还”的办法，即出口企业出口前一环节的征税机关也是退税机关。三是健全出口退税的法律体系，提高刑法措施以增加犯罪成本，给犯罪分子以强大的威慑作用。
（四）解决中央和地方出口退税分担问题的思路
一是可以考虑出口退税由中央负担。从国际经验看增值税在绝大多数国家都是中央税，因而出口退税也由中央负担，这是最为成熟、稳定的出口退税体制。它有利于增值税“中性”作用的发挥，能够最大限度地促进经济增长，应当将其作为我国出口退税及财政体制改革的目标模式。但这一思路涉及中央与地方利益关系的调整，由于目前增值税是中央和地方共享，所以改革的难度与阻力较大。二是可以考虑实行“先退税，后分成”模式。从保持现行分享税制的稳定性考虑，可以借鉴德国的经验。德国与我国一样增值税是中央政府和地方政府的共享税，以此为前提实行出口退税。德国是“先退税，后分成”的模式，是在中央政府和地方政府之间将增值税收入分成之前，先把应退税额从增值税收入中扣除，然后再按比例在两级地方政府间分配。这样就可以保证出口退税有了可靠的税源，不会拖欠企业应退税金。但是此项政策的实行要充分考虑各级政府权利与义务的平衡，制订出合理的分享规则，所以中央与各级地方政府以及各级地方政府之间的协商难度较大[2]。
（五）完善相关配套措施，使出口退税政策发挥更大作用。
我国目前可以采取一些出口退税的配套措施，以发挥出口退税政策的更大作用。一是对企业技术创新的投入进行适当的补贴或者减免一定的税收，引导企业加大技术创新投入，增加出口产品的科技含量和附加价值，提高国际市场的竞争力；二是鼓励企业兼并重组、做大做强，并重点扶持一些大的跨国集团，以增强中国产品在国际市场上的议价能力；三是打破地方保护主义，坚决淘汰一些重复建设、资源消耗大等中小型企业，减少产能过剩导致的出口产品“价格战”及单纯以出口退税款为盈利目标的行为短期化现象。
三、基本结论
我国实行的出口退税政策对促进我国经济发展和成为贸易大国起到了积极的作用，对企业的发展和提高国际市场竞争力也是功不可没。然而随着我国逐渐由“贸易大国”向“贸易强国”的转变，我国现行的出口退税运行模式将面临新的机遇和挑战，新的出口退税改革在一定程度上完善了旧有的制度缺陷，但现存的政策缺乏连贯性、对贸易结构和产业结构升级的引导作用不强等问题仍不能忽视，因此亟待从建立出口退税的有效决策机制、实施差别性出口退税政策等方面进一步深化出口退税机制的改革。
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