基于此，笔者试图从契约理论的角度对政策性税收筹划的内涵进行初步研究，并在此基础上提出政策性税收筹划的逻辑路径和技术方案。
一、税收筹划的契约属性
从法律上理解，契约是在自愿平等的基础上规定双方或多方权利、义务的合同或协议，订立契约的前提是人们自由、平等。从经济学上讲，契约就是一种交易，把未来一段时间的交易约定下来，其根本目的是为了提高各自的效用、改善各自的福利。社会契约需要有人来执行，正如卢梭所说，“公共力量必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公益的指示而活动”，这就是国家之中所以要有政府的理由。”社会契约的存在是政府存在的理由，而政府的存在需要一定的费用支出。这即是税收契约最初存在的理由。
1．政策性税收筹划源自契约关系
税收契约既是公众之间签订的契约，也是个人与个人通过社会契约所形成的公共人格—国家之间签订的契约。个人与国家之间的税收契约内容包含着众多契约要素：人们向国家纳税（让渡其自然的财产权利的一部分）是为了能够更好地享有他的其他自然权利，以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济；国家征税是为了能够有效地、最大限度地满足人们对国家的要求，政府的征税权来源于公众授权。因此可以说，没有契约关系的存在，税收筹划就没有其存在的必要性。
2．政策性税收筹划受制于法定税收契约的约束
税收筹划是纳税人在法定税制框架下通过对经营、投资、理财活动的事先安排，以达到减轻税负的一种经济行为。税收筹划出现的原因在于纳税人与政府之间的法定税收契约。政府为筹集提供公共服务所需的财政资金，又考虑到契约成本因素，不可能与纳税人逐一谈判协调，单独签订税收契约，而是强制性地与所有企业一次性签订了法定税收契约，即通过税法的颁布实施向纳税人强制征收税费，以此保证财政收入。如果税收契约不具强制性，只是企业的一种自愿行为，税收筹划就无从谈起。
3．税收契约的不完备性及各利益主体追求目标的多重性为政策性税收筹划提供了实施空间
契约包括完全契约与不完全契约。完全契约是契约参与者完全能够对契约期内的各种不确定性事件进行预测并规定相应的出资条款，并且能够严格按照契约条款的约束履行契约，但出现违约问题时能够强有力的让第三者强制履行契约。不完全契约正好相反。由于存在个人的有限理性、外在环境的复杂性、信息的不对称和不完全性，契约当事人或契约的仲裁者无法证实或观察一切，就造成契约条款是不完全的，不可能在契约条款中对每种可能发生的情况都做出规定，在现实生活中要制定一份面面俱到、完美无缺的完全契约概率很小。同样，政府制定的税收政策也不可能是完全契约，总会存在不完善之处。
二、基于法定税收契约的政策性税收筹划
如前所述，税收契约是政府与纳税人间的一种公共契约关系，但它是一种特殊的法定税收契约即税法。政策性税收筹划是指企业在不违背税收立法精神的前提下，通过与政府的税务、财政等部门协商，达到改变现有对企业（或行业）不适用的法定税收契约的内容，以实现企业利益最大化的筹划活动。
1．政策性税收筹划的特征
从经济学角度分析，政策性税收筹划是一种基于税收制度创新的筹划活动，它改变了原来的法定税收契约关系，本质上是一种契约变革性质的税收筹划模式。政策性税收筹划具有一般性税收筹划的特点，但作为一种特殊的税收筹划，它又具有一般性税收筹划不具备的特征。主要表现在：第一，筹划的重点不同。一般性税收筹划是纳税人在投资及其生产经营过程中，在不违反税法的前提下，充分利用税法所提供的包括减免税在内的一切优惠，对企业经营、投资、理财等事项中的纳税活动进行事先安排和筹划的一项会计工作。而政策性税收筹划的重点是对国家税法或国家的税收政策的筹划，即在对自身生产特点和产业特征充分理解的基础上，提出能够维持国家和企业双方利益格局的原有税收政策的修正和改进方向，从而实现自身利益和国家利益的最大化。第二，筹划的目标不同。一般性税收筹划以最大限度地减少自身的纳税支出为目标，在法律许可的范围内，通过负税相对最小化，实现企业税后利润最大化或股东权益最大化。与此不同的是，政策性税收筹划的目标是在对国家税法或税收政策合理筹划的基础上，探索更为合理的法定税收契约，同时推进国家税收体制的不断完善和发展。第三，筹划的层次不同。一般性税收筹划是一种技术层面上的税收筹划，是在现有的或不改变税收制度前提下，通过对经营、投资、理财活动的事先筹划和安排，尽可能地税收收益。而政策性税收筹划是高层次的筹划，它要改变现行不合理的税收契约，推动国家税制的改革与创新。
需要指出的是，政策性税收筹划作为一种高层次的契约变革质的税收筹划模式，它只适应于特大型企业集团，不适用于一般企业。
2．政策性税收筹划的逻辑路径
根据新制度经济学的基本理论，政策性税收筹划的过程是税收制度由非均衡走向均衡的过程。税收制度均衡是指税收行为主体对既有制度安排和制度结构的一种满意状态，从供求关系看，它是指在制度需求和制度供给的影响因素一定时，制度供给能够适应制度需求。与此相对应，税收制度的非均衡则可理解为税收博弈的参与人对现行税制不满意状态。政策性税收筹划的起点就是税收制度的非均衡。
从政策性税收筹划的实践看，我国税收制度的非均衡主要表现为税收制度的需求缺口，即对新的税收制度需求的产生先于该制度实际供给的形成，从而造成税收制度有效供给的不足。税收制度的这种非均衡产生的原因主要是源于税收政策实施中的统一性与行业执行特殊性的矛盾。
税收制度的非均衡表明了潜在收益的存在。当企业发现税收制度处于非均衡时，就会产生税收制度创新的需求，政府根据这一需求对税收制度的供给进行调整，以实现税收制度均衡。
三、政策性税收筹划方案的制定
由于政策性税收筹划是对国家税法制度的筹划，它要改变现行不合理的税收政策，与一般性税收筹划相比，政策性税收筹划要艰难得多，任何一种税收筹划方案都不可能永远是最优的，都具有一定的针对性和时效性。随着税收法律环境条件的不断变化，企业一定要因时、因地制宜地设计具体的筹划方案。
1．全面了解国家宏观经济环境及税收理论与税收制度
政策性税收筹划取决于纳税人追逐自身利益最大化的内在动机和国家税收制度、政策等外部环境，应该说能够使税收筹划得以真正实现的决定性因素是外部税收制度及国家其他政策和制度（如投资、外汇管制等）等外部环境，这也是政策性税收筹划的独特之处。另外，进行政策性税收筹划的企业首先要深入研究税收理论和税收制度，准确把握税收理论的前沿和税收制度演进的规律。国家税收政策代表着国家的利益取向，税收制度的改革方向，在一定程度上代表了国家经济体制的改革方向。只有准确把握税制完善的方向，才能为政策性税收筹划营建一个成功的平台。
2．深入研究国家现有的税收制度的非均衡性，与时俱进地更新税收筹划方案
随着经济的高速发展，税收政策作为国家一项重要的宏观经济政策，必须与经济发展同步以便解决经济发展中的各种问题。所以要求纳税人在利用某项税收政策进行税收筹划时，应对政策变化可能产生的影响进行预测。另外，国家的税收制度的设计均是从全局和宏观的角度出发，这是由政府所处的地位决定的。而国民经济的各行业却是具体的、特殊的。这种国家宏观税收制度全局性与行业需求特殊性的张力直接导致了税收制度的非均衡。必须指出，在税收的计税差异、政策差异和税制设计缺陷给予的税收空间中，不同纳税人的选择环境都是相同的，关键在于能否及时发现并利用空间。
3．加强与国家税务机关的交流与沟通，形成税制改革的基本意见
企业要向国家税务机关如实地反映情况，强调现性的税收契约的不适应性，最终会损害国家利益，从而提出兼顾企业和国家双方利益格局的税收制度的改革方向。企业要坚持以诚实的态度寻求国家利益与企业利益的最佳结合点，坚持以认真负责的态度分析统一的税收政策与行业生产的差异，并找出客观的原因，在此基础上才进行严密的方案设计。
4．形成具体的国家税收修正政策的实施细则
作为政策性税收筹划的最后一个环节，就是在国家和企业的共同努力下，形成既体现国家利益，又反映行业特殊性的具体的国家税收修正政策的实施细则。实施细则的制定和颁布标志着政策性税收筹划的完成。
