自1988年中央部署开展“小金库”治理工作以来，各级党委、政府高度重视“小金库”治理工作，并取得了明显的阶段性成果。但是，每次整治之后，取得的阶段性成果便迅速被新的“翻版小金库”吞噬。究其原因，主要是没有用联系的观点、用切除“阑尾炎”的手段去对待“小金库”的形成、发展和灭亡，配套改革没有同步跟进，内控机制没有检查落实。
笔者拟通过对媒体关联信息披露的了解，结合多年的工作实践，试图从财务管理、监督控制的角度，对“小金库”的成因、特点及治理措施进行粗浅分析和探究。
一、“小金库”问题的成因
1．因体制、财政拨款不足等问题，“逼”设“小金库”
现行财政对预算单位每年只核拨基本人头经费，对部分事业单位划分为差额拨款的事业单位，人年拨款经费万余元。人头经费无法保障，职工福利、绩效发放、基地维护等必须由单位自筹。各单位为了弥补经费不足，只好多渠道自行寻求经费来源。在管理和运筹的环节，出于小集体利益，孕育了“小金库”。
2．预算外资金是造成腐败的一大源头
只有对预算方案改革，才能杜绝“小金库”。行政和事业单位应强化预算管理，对其各部门的预算资金及纳入预算管理的财政资金要进行有效的跟踪监管和科学分配。预算编制不科学，预算执行不合规范，对违反预算制度的处罚性规定不具体、不严格，预算执行本身缺乏科学、合理的定额和标准，在某种程度上助长了“小金库”的形成。
3．招待费规定不明确为“小金库”埋下了隐患
国家财务制度规定，允许一定额度的招待费的形成，为请客送礼而设“小金库”。跑项目、找关系、争资金需要请客吃饭，需要上下打点，部分开支难以入账，没有“小金库”的润滑不行。没有“小金库”的随意方便，也使得领导感到非常头痛。
4．缺乏规定性的文件和开支标准，为“小金库”打开了个人之门
一些政府及其管理部门，利用手中的职权，以项目的立项、评审为平台，通过项目的立项等形式组织专家评审每个项目，从项目的立项、设计、验收等过程和环节收取评审费，从一般项目每人（次）五百元到较大项目每人（次）千余元不等，使部分专家和管理者，收取没有规定性的费用，其每人每年的评审性收入可能高于本人的工资性收入。
5．票据管理混乱，成本列支不实，滋生了“小金库”
由于票据杂样繁多，加之市场复杂性的驱动，发票有合法的，也有非法的，有财政的、财务的，也有自制印刷的，现行市场虚开发票、虚列支出的现象屡禁不止。譬如全国各地大型商业机构推出的购物卡、代金卡的出现，都是私人企业主去购买的吗？实质可能包括了许多财政预算单位。
6．领导纵容，滥设“小金库”
通过多年清理查处的“小金库”问题，新闻媒体的深度报道分析，往往是单位主要领导指使授意。按照现行的财务管理责任体制，会计是在领导的领导下管理经济的工具。一般的单位会计或出纳人员是没胆量私设“小金库”的，也没这个必要。若发生“小金库”现象，应该是单位领导指使授意。
二、“小金库”形成的新特点
1．从实施手段上，收入不入账逐步转向虚列支出套取资金
近年来，财政部门加大了对党政机关、行政事业单位和国有控股企业收费票据的管理，人民群众从不同层面上对乱收费行为的防范意识不断增强。用不开票、不入账的方式将收入存放在账外的现象减少了，但少数单位采用重开正式发票、虚列支出、套取现金等方式挤占或增加成本费用。
2．从资金控制方式上看，由直接方式逐步向间接方式转变
过去一些掌握有收费项目和行政审批权的部门私设“小金库”，多依自制收据加盖单位内部行政公章的票据为依托，巧立名目收取不合规不入账资金，由假的票据转换为符合规范的票据。从形式上符合了，但实质列入的开支内容终究还是假的，使资金转化为个人存折的方式，可直接掌握控制使用这部分资金。随着行政收费项目的改革，预算外资金收支两条线的管理和完善，这些单位往往将部分违规业务转移列入自己创办的下属投资公司，将创办的投资公司的运筹做“活”，从而形成了间接控制式“小金库”。
3．从“小金库”治理工作在政策规定上，仍然突出鼓励自查自纠、鼓励举报的特点
对自查发现的问题从轻从宽处理，对被查出发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法进行行政处罚，并依纪依法追究责任；对专项治理工作中走过场的部门和单位，主管部门和专项治理机构要及时掌握有关情况，给与通报批评并责令整改，对问题严重的要追究主要责任人的责任。
三、治理“小金库”的措施建议
1．加强防治“小金库”知识的思想教育，从观念上杜绝“小金库”的滋生
充分利用报纸、广播电台、电视、专题讲座、典型案例和警示教育等多种形式开展财经法纪宣传教育。增强全局观念和政策纪律观念，要教育各级领导干部从党和国家的根本利益出发，自觉从自身做起，清正廉洁。要采取多种形式进行财经法纪教育，在思想上牢固树立正确的人生观、价值观和权力观，筑牢拒腐防变的防线。
2．完善制度、强化源头管理
制度是游戏规则有效进行的依据，制度不健全为私设“小金库”开了方便之门。故“小金库”治理必须做到制度先行，从管理的薄弱环节和制度漏项入手，有针对性地建立健全规章制度，实行标本兼治，强化对权力的制约和监督。加强财务制度的科学性、实效性、合理性和执行性。对现行规定中不健全、不科学、不符合实际的地方，通过制度完善及时堵塞管理漏洞。各项经费的安排、使用都置于各级组织的监督之下，阳光用财，从源头上铲除滋生“小金库”的土壤。
3．强化监督检查，及时发现和制止各类形式的“小金库”
通过强化内部约束机制，狠抓制度的落实和完善基础管理工作，把监督关口前移，在制度上保障单位负责人不犯错误或少犯错误，加快全面预算管理和制度创新，积极推进会计委派制，增强预算编制的完善性，规定所有预算收入和支出纳入预算，增强预算执行的规范性，强化预算的收支配比原则。未经法定程序批准，经营单位不得随意调整变更。
4．建立防治“小金库”的诚信评价体系和责任追究制度
党政机关、行政事业单位和国有企业，建立“小金库”是一种缺乏诚信和道德的行为，影响十分恶劣，发现“小金库”不能一收了之，要明确单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除了应对当事人进行经济处罚外，还必须对主要领导和分管领导实行责任追究。对“小金库”查处不姑息、不手软，从而达到威慑犯罪、彻底根除的目的。同时，将“小金库”诚信建设同单位的经济目标、评先争优和绩效考核同步检查、同步落实、同步考核。
关于“小金库”治理问题的若干思考
简介：自1988年中央部署开展“小金库”治理工作以来，各级党委、政府高度重视“小金库”治理工作，并取得了明显的阶段性成果。但是，每次整治之后，取得的阶段性成果便迅速被新的“翻版小金库”吞噬。究其原因，主要是没有用联系的观点、用切除“阑尾炎”的手段去对待“小金库”的形成、 ...
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