县乡财政困难原因及对策探析
简介：
近几年，虽然县域经济发展步伐不断加快，但县乡财力却增长缓慢，县乡收支矛盾仍然相当突出,县乡财政仍十分困难，严重影响了县乡政府机关的正常运转。究其原因,主要是由于县乡收入萎缩，债务负担重,财政供养人员膨胀,县乡配套项目多,支出规模大,财政入不敷出以及现行财政体制 ...
近几年，虽然县域经济发展步伐不断加快，但县乡财力却增长缓慢，县乡收支矛盾仍然相当突出,县乡财政仍十分困难，严重影响了县乡政府机关的正常运转。究其原因,主要是由于县乡收入萎缩，债务负担重,财政供养人员膨胀,县乡配套项目多,支出规模大,财政入不敷出以及现行财政体制不合理等造成的。综合各种因素分析，造成县乡财政困难的主要原因有以下几个方面：
一是县乡企业经济结构单一，发展缺乏创新，难以适应市场经济，导致收入萎缩，增长乏力。
县乡企业大都属于基础设施条件差、技术落后、结构单一、传统型、资源型、污染型的粗加工小企业，它们经营方式僵化，思想观念陈旧，产品附加值低，缺乏市场竞争力，再加上经营管理不善，不能及时建立市场经济条件下现代企业制度，原有的支柱企业纷纷关闭破产，县乡经济没有适应市场化改革，没能及时调整经济结构，培育出新的产业、新的经济增长点，使县乡财政收入急剧萎缩，财政遇到了前所未有的困难。以安阳县为例，安阳县的五大支柱行业是钢铁、焦化、纺织、煤炭和水泥，财政收入主要依赖这五大行业，但这些行业都属于污染比较严重、资源消耗大的粗加工型传统行业，一直是安阳县的基础性产业，由于国家宏观政策的调整，对增长过热的钢铁、水泥行业限制发展，对煤矿实行资源整合，对污染严重的企业进行治理整顿，安阳县为此关停了264家企业，致使安阳县财政收入急剧下降。
二是县乡政府债务负担重，加剧了财政风险。
很多县乡不考虑实际，不考虑财政承受能力，大搞“形象工程”、“政绩工程”，铺张浪费严重，不考虑长远规划，片面追求短期效益，盲目办企业上项目，大量举借债务兴建所谓的“高标准、国际化、现代化”的设施和项目，近几年，各地大兴县乡道路建设和新建学校，修的公路一条比一条好，一条比一条标准高，普普通通的县乡公路修得标准比国道、省道、高速都高，新建的学校称得上一流，看上去非常漂亮美观，可县乡财力在哪儿，只能靠大量贷款和借款解决，不论是政府直接借的，还是政府担保借的，到最后都是政府买单，巨额的债务和利息负担加剧了财政风险，收入增长部分常常满足不了偿债需要，使政府陷入债务危机，进一步加剧了财政困难。截止2004年底，安阳县县乡政府直接显性债务余额1.9亿元，而当年全县一般预算收入也不过是3.46亿元，债务占收入比重高达54.9%。
三是财政供养人员恶性膨胀，县乡财政不堪重负
近几年，按照中央政策，为减轻县乡财政压力，对县乡机构进行了几次大的改革，对人员实行精减分流，虽然取得了一定的成效，但不够彻底。部分县乡出现反弹，人员甚至越减越多，个别县乡编制管理混乱，乱设机构，乱进人员现象严重，特别是乱增事业编制、乱设事业单位和乱进事业人员等，党政领导在任期内普遍存在进人现象，没权进人的单位也安排大量的临时人员，财政供养人员恶性膨胀，再加上不断提高工资标准，滥发地方津贴补贴等，使财政保运转都非常困难。
四是支出规模不断增长，上级要求地方配套项目多，县乡财力往往满足不了。
农业、教育、卫生、社保、科技等法定支出按政策规定必须保持一定比例的增长，而县乡财力增长有限，预算安排难以满足，为此县乡财政多采取向上级争取资金的方法，但在向中央申请专款时，上级往往要求地方财政配套，甚至有些项目本来由上级安排，理应由上级负担、落实全部资金，上级却往往也要求地方配套，近几年，上级财政要求配套的项目越来越多，如：农业综合开发、卫生、教育、社保等，这无形中加大了地方财政负担，由于县乡无财力配套，县乡政府也无权改变项目支出标准，无法统筹县乡支出范围，导致虚假配套、空转等财政违纪现象发生。
五是现行财政管理体制不尽合理。
按照现行分税制财政管理体制，中央集中了75%的增值税和60%所得税，省、市、县、乡四级财政仅仅分享增值税的25%和所得税的40%，该体制使中央政府集中了大量财力，增强了中央财政的宏观调控能力，但是却削弱了地方财力，特别是对县乡两级财政影响巨大。县乡财政收入增长主要是依靠这两大税种，两大税种是县乡财政增长最快、最具活力、影响最大的财源，但由于上级财政集中了大部分，留给县乡只有很少一部分，县乡企业发展越快，收入增长越快，上解中央财政的越多，对中央贡献越大，留给县乡的收入和财力下降越快，县乡财力并没有因为收入增长而增加多少财力，极大地影响了县乡组织收入的积极性。虽然近几年中央加大了对地方的转移支付力度，但由于追加的大都是专项转移支付，必须专款专用，并没有使县乡可用财力增加，相反，有些专款还需要地方配套，反而加大了县乡财政负担，这也是造成县乡财政困难的主要原因之一。据统计，从1994实行分税制到2004年，安阳县完成增值税19.7亿元,上解中央财政达14.7亿，县乡财政只留下5亿元,占上解收入的比重仅仅为34%，2002年后,所得税实行中央与地方共享后,两年安阳县又上解所得税7052万元。2004年安阳县财政一般预算收入达到3.46亿元,但也仅仅是个“保工资、保运转”的吃饭财政。
分析县乡财政困难的原因，可以看出有县乡政府自身的原因，也有体制上的原因，如何缓解县乡财政困难促进县乡财政良性运行和可持续发展是当前财政发展的重要课题。我认为应采取“自身发展、加强调控、完善体制、强化管理”等办法。
一要立足自身，促进县域经济加快发展。
发展县域经济是缓解县乡财政困难的重要途径。县乡政府要立足自身，推动经济结构的战略性调整，下大力气扶持能源消耗少、环境污染小、工业附加值高、市场竞争力强、经济和社会效益好的新兴产业，充分利用社会资本和民间资本，大力发展民营经济和第三产业，努力培育具有本地特色和优势的新的经济增长点，不断优化经济增长方式，帮助解决制约传统支柱企业发展的薄弱环节，进一步引导县乡龙头企业深化产权制度和分配制度改革，支持企业技术创新，积极参与产品创新和体制创新，促进一批非公有制企业做强、做大、做优，做大县乡财政蛋糕，增强县乡经济发展后劲。
二要充分发挥中央、省对县乡财政的调控作用。
继续深化县乡机构改革，加快人事制度改革步伐，推进撤乡并镇工作，精减压缩财政供养人员，将机构、人员编制等上收上一级政府管理，杜绝县乡擅自增减机构和人员，保证今后县乡机构人员只减不增，切实减轻县乡财政负担；创新省市对县乡的财政管理方式，完善现行财政管理体制，进一步扩大“省直管县”和“乡财县管”改革试点范围，规范县乡财政收支，明确县乡财权和事权；加大对县乡农业、科技、教育、卫生、社保等方面的财政投入，调动县乡组织收入的积极性，促进县乡经济社会协调发展。
三是完善财政体制，加大县乡财力性转移支付力度。
现行分税制财政管理体制，使国家财政集中了大量财力，国家宏观调控能力显著增强，为保证县乡基层政府的执政能力，促进县乡经济可持续发展，中央财政要进一步完善财政体制，适当提高县乡主要税种的分成比例，或提高主要税种税收增量部分对县乡的返还比例，或下放部分税收管理权，或重新确定地方固定收入范围，适当增加县乡固定收入部分；上级财政要规范转移支付制度，进一步加大对县乡的财力性转移支付力度，尽量减少专项转移支付，特别是减少需要县乡配套的转移支付，不断增强县乡财政保障能力。
四是强化县乡财政管理。
按照科学发展观要求，科学规范、严谨有序的财政管理制度是保证县乡财政健康持续发展的兴财之道。县乡要加强收入征管，坚持依法治税，规范非税收入，挖掘收入潜力，确保收入应收尽收；要明确县乡政府支出责任，属于哪级政府承担的支出责任，由哪级政府承担，严禁转嫁给下级政府，特别是县乡政府；要调整县乡支出结构，合理确定县乡财政支出顺序，强化县乡财政管理，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，首先县乡要“保工资、保运转”，其次才能集中财力办事情，要确保农业、教育、科技、医疗卫生、社会保障等法定支出合理增长，确保重点支出、项目得以顺利进行；要加强预算约束，从严控制一般性支出，坚决制止铺张浪费行为，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”，取消各种不切实际的达标升级活动；制定新的债务管理办法，建立统一的偿债准备金制度，全面清理和消化县乡政府债务，严禁县乡政府举借新的债务；坚持依法理财、科学理财、民主理财，完善部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等管理制度，提高县乡财政资金使用效益。
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