对经济开发区会计核算工作的几点思考
简介： 经济技术开发区（简称经济开发区）在我国的出现，是在改革开放以后。上世纪八十年代，随着我国沿海四个经济特区的成功建设，全国各地的经济开发区犹如雨后春笋般涌现出来，并迅速从省、市一级向县（市）、乡（镇）扩展。应该说各地经济开发区的相继成立和成功运作，为加大招商引资力度，推 ...
经济技术开发区（简称经济开发区）在我国的出现，是在改革开放以后。上世纪八十年代，随着我国沿海四个经济特区的成功建设，全国各地的经济开发区犹如雨后春笋般涌现出来，并迅速从省、市一级向县（市）、乡（镇）扩展。应该说各地经济开发区的相继成立和成功运作，为加大招商引资力度，推动地方经济的快速发展提供了一个强有力的经济平台。许多几年前还是默默无闻的农业县市，依靠其独特的地理、人文、交通优势，加上其经济开发区独特的吸引内、外资手段，经济建设获得了巨大的成功，似乎在一夜之间闻名全国。
截止2005年底，我国经批准成立的各个级次经济技术开发区已达数千个，这些经济开发区很多已成为当地GDP增长中的重要支柱，有的甚至占当地经济总量的半壁江山甚至更多。
经济一片繁荣，内部管理工作如何？会计核算工作如何？带着这些问题，受地方财政部门的委派，2005年下半年，我们专题调研组走访调查了宁属的县、镇两级经济技术开发区。调研过程中，发现了很多管理、核算上的问题，这和蓬勃发展的开发区经济建设很不相称。现择要例举如下：
一、重招商轻管理，重开发轻核算
开发区当然要招商引资，光是搭台无人唱戏，并非目的所在。于是走出去、请进来，制订出各种优惠政策，实施各类亲商举措，举办各种类型的说明会、推介会、同乡会等是各个经济开发区的重中之重的工作。客商一批批地来，有投资意愿且吻合其预设条件的中外客商开始考虑投资项目，成立企业。要吸引人家来投资兴业，首先要解决的问题是土地。于是昔日的荒丘土坡被削平，农田水塘被填满，然后是通路、通电、通水——这是开发的中心工作。也是各级政府殚心竭虑，推动经济发展的重要步骤。
但调研人员还关心以下问题：土地已成为经济开发区最重要的资产和经济资源，在开发过程中，是如何进行核算管理的？每一个开发计划，有没有独立立项的成本核算？正在开发之中的土地、房屋，会计账面如何反映，开发完成后对外转让以及尚未对外转让的存量土地、房产如何核算？以上的这些问题，我们很难得到令人满意的答案。
二、政企职责不清，肉烂锅里不愁
对于开发区的管理机构，有的设置为政府的直接派出机构，有的设置为政府所属的职能部门。但不管如何设置，应属行政管理部门无疑。而在经济开发过程中，从向农民征用土地，办理土地出让手续，进行成片开发平整，再到修路筑桥、架线通水，将生地开发为熟地；以及根据规划建设企业用房，则应该是企业行为。在调研中我们看到，级次相对较高的开发区，其管委会和经济开发公司是分设的，但很多工作合在一起进行，政企职责没有充分分开；很多级次相对较低的开发园区，可谓是一套班子、两块牌子，行政工作和企业行为合在一起进行。由于经济开发区工作的重要性，地方政府主要领导也经常直接参与经济开发的行政性或企业性工作。在此前提下，要求政企职责分清，规范开发成本核算其难度可以想象。“肉都烂在锅里，没有外流”，则是他们认为目前管理、核算模式正确性的重要依据。
调研人员担心的是，这只无形的“锅”，是不是“铁”制成的？如果有“外流”，将如何被发现？
三、会计素质低下，成本核算混乱
经济开发区行政、企业职责分开，必然要求对经济开发区的管理部门和经济开发公司分别进行独立的会计核算，包括机构独立、人员独立、报表独立三独立。但调研人员看到，有一部分经济开发园、区没有做到三独立，不少乡镇的经济开发园甚至是三个不独立。不少的经济开发公司为了向有关部门提供会计报表，反映开发成果才进行应付式的核算和编制报表。公司会计人员大多是仅从事过行政经费的收支业务核算，对经济开发业务的成本核算，既无专业理论上的理性认识，也无实际操作上的感性认识。用经费收支的概念进行开发业务的会计核算，其结果可想而知。
由于没有成本核算上的规范要求，每个年度终了经济开发公司是盈是亏往往不是会计规范核算的最终结果，而是行政领导完成任务的口头指标。
调研组看到的问题还远不止这些。从财会的角度上说，加强和健全经济开发区的会计核算工作，已是一个迫在眉睫的命题了。由此引发了笔者以下几点思考：
1、各司其职，政企分开
经济开发区的管理部门（如管委会）和经济开发公司之间，虽然前者就经济开发区的开发工作直接领导后者，而后者的基本任务就是按时、保质地完成管理部门交办的开发任务，但两者之间应该做到机构分开、人员分开、核算分开，管理部门专司其行政职责，对其经费收支进行规范核算；而开发公司则行使其企业职责，以其企业化的方式进行运作，对其开发成本归集分配及结转进行规范核算。
在经济开发区对外招商引资中，可能为了提高对客商的吸引力，出台较多的优惠政策，如土地使用权、房屋建筑物以低于市场价格甚至是低于开发成本对外出让，以致于收不抵支——形成“政策性亏损”。该项亏损原则上应由行政性管理部门承担，或者由本级政府对经济开发公司出台专门的弥补办法。
笔者认为，“政策性亏损”透明化，亏损弥补政策化是其关键点。
2、规范模式，科学核算
经济开发公司运作的模式常见的有两种类型：一是房地产开发公司模式。在这种模式下，土地开发成本中应该包含向农民征用土地、向农民支付拆迁补偿费、青苗补助费、劳力安置费等所有的支出在内；房屋建筑物开发成本则应包括土地开发成本在内；道路、桥梁等基础设施以及文化、卫生、教育等配套设施视同固定资产进行管理，并以折旧方式进行财务补偿；在接到开发任务后，应对每个开发项目实行对外招标，择优选择项目施工单位，重点加强对各工程施工单位的监督管理。开发完成后，由经济开发公司直接按照管理部门的政策对外出让。出让价格原则上应能保本，或“政策性亏损”应能得到弥补。
二是建安公司模式。开发公司仅核算本公司的开发投入，土地开发不核算土地取得费用，房屋建筑物开发不核算土地开发成本，基础设施和配套设施也不纳入本公司固定资产进行核算。开发公司其实质是一个工程施工公司。开发项目完成后，应进行工程的决算，就工程开发过程中投入的工、料、费以及适当的利润，税金向经济开发区管理部门结算。
从科学管理的角度，笔者更倾向于前者，即房地产开发公司模式。但不论采用哪种运作模式，均应严格引入成本核算概念，对开发过程中的全部投入按照国家颁发的会计制度进行科学规范的确认和计量。
3、结合标准，适度调整
在经济开发公司全部业务中，土地开发应是其最重要的内容，土地的取得费用核算、开发投入核算也应是经济开发公司会计核算的核心；基础设施开发和配套设施开发，由于其投入额巨大，回收期限长，应对其重点进行管理与核算；开发区征用农民土地，涉及到大量的农民拆迁补偿、土地补偿，其补偿方式形式多样，如农民要求实物补偿，失去耕地后要求永续性补偿等等，这些为经济开发公司土地取得成本的核算提出了新问题；再如开发土地出让“政策性亏损”的弥补问题等。以上这些问题的提出，均带有浓厚的经济开发区工作特色。在房地产开发运作模式下，笔者认为应以遵循财政部颁发的《房地产开发企业会计制度》的基本标准为前提，结合我国现阶段经济开发区的具体特点，适度增删一些核算内容，以期更为科学地核算。
4、重视财会，加强内控
尽管当前不少开发园、区账面总资产达到数亿元，拾数亿元甚至更多，银行借款规模也动辄上亿，但不少经济开发区的政府领导、经济开发公司的领导把财会工作看成是一个附带品，其关注、重视的程度和其招商引资工作无法相提并论。与此相对应的，是对内部控制制度的漠视。因此，在经济开发公司的经营过程中，以言代政，朝令夕改，政企一体，不按规律办事常有发生。笔者认为应强调，经济开发公司应重视财会核算工作，并以规范会计核算作为其首要步骤；同时，加强内控制度建设，对材料采购、开发投入、成本结转、对外出让等各环节，科学设计内部审批、监督制度；建立经济开发公司的财务保障机制，保障银行借款和其他负债的安全性；切实树立按客观规律办事之风。
5、尽快明确经济开发区的会计核算制度
经济开发区作为改革开放大潮中的新生事物，在我国的发展也有二十多个年头了。很多经济开发区已在地方经济建设中扮演着举足轻重的角色，成为推动经济发展的强劲动力，其管理模式也逐步走向成熟。呼吁国家尽量明确经济开发公司的会计核算制度，或出台具有中国经济开发区特色的行业会计制度。
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