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新西兰政府会计改革回顾及启示[2]

作者: 张 琦 编辑：admin 财会通讯 发布时间：2008-02-22　点击数：3036 　正文：【 放大 】【 缩小 】

简介：　　从全球范围看，新西兰是最早在整个政府会计系统中进行全面改革的国家。该国的政府会计改革采用多管齐下的方法，包括各项法案的配合、权责发生制的引入、成本管理系统的建立等，它是世界各国政府会计改革中速 ...

　　3．会计原则的统一制定与财务管理改革阶段

　　第三阶段的改革是公共部门会计系统改革成果的体现与延续，它包括以下两个方面：

一方面，为了强化公共部门与私人部门财务报告的可比性，1993年9月，新西兰颁布了“财务报告法”（Financial Reporting Act）。该法案将会计师公会（Society of Accountants）制定私人部门会计原则的权力与财政及审计部制定公共部门会计原则的权力，一并移交给独立的会计准则评价理事会（Accounting Standards Review Board）。该法案促使公共部门采用与私人部门完全一致的公认会计原则，提高了会计信息的可比性。

　　另一方面，1994年6月，第一份政府年度预算案，以“财务责任法”（Fiscal Responsibility Act）的形式通过。该法案的目的是在于建立准确、有效的财务管理系统，并要求政府定期公布短期及长期的融资计划（intentions），以求稳定政府支出及持续减少政府负债。这项法案建立了一系列财务管理原则，包括：降低中央政府的负债，并维持在谨慎的（prudent）水平；确保中央政府的净资产能足以应付未来的经济危机；采用稳健的财务风险管理模式等。

　　（一）新西兰政府会计改革的成效与经验

权责发生制会计的采用在新西兰的改革进程中取得了绝对的成功，主要体现在以下方面：一是财政支出明显减少。从政府收支结余来看，改革前连年赤字，而改革后，1994年产生盈余新币75500万元、1995年盈余新币269500万元、1996年盈余新币331400万元，盈余呈现出增长趋势。尽管这个效果是新西兰政府部门一系列改革的综合结果，但权责发生制会计的实施为上述改革提供了有利的支持。二是政府财政透明度显著提高。公开的财务报表有利于公众评价政府的财务状况与绩效，提高了政府财政的透明度。三是政府工作效率较大提高。在1984年改革之前，新西兰公共部门服务的人数约85,000人（仅包含公共卫生、教育、运输及环保等部），改革后，1994年人数降至约35,000人。改革提高了效率，冗员从公共部门减少甚至消失了。1992年至1995年间的OECD国家效率排名中，新西兰政府系统的效率始终排名前茅。新西兰的改革之所以能如此顺利的推行，关键在于以下几点：

　　其一，改革得到了公共部门领导者（包含议会及政府体系）的全力支持。新西兰采用民主内阁制，由多数党领袖担任总理，内阁要推行的政策通常能获得议会的全力支持，这为改革的顺利进行提供了强大的政治保障。因此，在整个改革过程中，中央政府各部门在议会的支持下始终扮演着推动者的角色。

　　其二，政府会计改革的实施有完善的配套方案。新西兰的公共部门改革，从会计、预算管理、信息科技到组织文化环环相扣，是全方位而非局限于会计制度的改革。新西兰的公共管理改革为其后期的政府会计改革提供了良好的环境基础。

　　其三，新西兰独特的政体与国家规模有利于改革的推行。新西兰人口约三百五十万左右，其政府及议会制度与其他人口众多的国家不同，它采用单一政府（unitary government）与单一议会（unicameral legislature）制度。在这种制度下，改革的推行往往不会遇到各级政府各自为政的问题，政令畅通。此外，由于国家小、人口少，没有大财团、大公司等利益团体的阻碍，法案容易获得通过。

　　然而，新西兰的改革也遭到了一些质疑，如改革成本与产出定价等问题。在改革的成本方面，权责发生制会计系统的实施和运作成本相当高。这些高成本主要来自两个方面：一是单纯的政府会计系统的运行成本。传统的收付实现制可以在全体职员的协助下由少数几个会计师完成，权责发生制会计系统却无法做到这一点，使系统运行成本增加；二是新会计系统下会计人员教育和培训方面的成本。权责发生制会计系统的改革需要现有的政府会计人员接受再教育和培训，或者重新雇佣熟悉权责发生制会计系统的会计师，这些成本也是巨大的。在产出定价方面，新西兰的权责发生制预算是以政府有能力对资产与服务进行正确定价为前提的。但由于政府机构往往会提供一些不同于私立部门的特有服务，其定价将面临较大的不确定性。

　　（二）新西兰政府会计改革对我国未来改革的启示

　　随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，政府成本意识和公民监督意识正逐步加强，政府会计进行权责发生制改革是大势所趋。我国未来的政府会计改革可以在借鉴新西兰改革经验的基础上，结合中国的实际情况，注意以下问题：

　　第一，政府会计改革应以公共管理、公共财政、政府治理等领域的改革为前提。政府会计改革，通过加强政府财政透明度、提高政府信息含量等方式，达到提高政府绩效、加强公共管理与政府治理的目的。然而，政府会计系统仅是政府绩效的一种信息载体。单纯期望政府会计改革来提高政府绩效是本末倒置的，且难以实现上述目的。即使政府会计改革能勉强推进，但由于公共领域的其他改革尚未到位（如缺乏政府部门评价与考核机制等），政府会计改革的作用难以体现，其结果仍然收效甚微。因此，政府会计并非单纯技术层面的问题，其改革将涉及到政府管理的各个层面，它是一项综合的系统工程。

　　第二，政府会计改革应首先在试点地区与试点部门进行，在总结经验的前提下再全面推行。新西兰政府会计改革取得绝对成功的一个重要因素就是新西兰的单一政府与议会制度。相对小的公共部门规模与单层次的机构设置为政府会计改革的实施创造了较为有利的政治环境。而我国幅员辽阔，人口众多，政府机构与其他公共部门的设置层级复杂。如果采取一次性全面推进的方式在全国范围内进行政府会计改革，无法考虑不同地区与部门的具体环境，难以保证改革的预期效果，甚至可能导致某些地区与部门对改革的抵制。因此，我国在推行政府会计改革时不能采用新西兰的快速变革方式，而应先选择合适的地区与部门作为改革的试点。试点地区与部门的改革既能为未来全面改革总结经验与教训，又可以使非试点地区与部门了解政府会计改革的作用与思路，为未来的其他地区与部门的改革奠定基础。

　　第三，政府会计改革过程中需正确看待改革成本问题。政府会计改革过程中将会发生大量直接成本（运行新会计系统的成本）与间接成本（培训等成本）。巨额的潜在成本往往成为政府会计改革难以推行的障碍。但事实上，当所有的政府部门都完全采用权责发生制会计系统后，政府财务与预算管理的总成本相比收付实现制基础不会有太大增加，甚至可能降低，其原因表现在两个方面：一是当政府部门采用与企业几乎相同的会计系统后，政府会计信息与企业会计信息间的比较与转换成本大大降低；二是由于政府部门与企业适用于类似的会计原则，企业会计人员较容易转换为政府会计人员，企业会计人员的大量储备成为政府会计岗位的后备资源。当政府会计人员的供给大于需求时，人工成本将会下降。

　　此外，我国政府还需全盘考虑改革过程的具体规划，如权责发生制基础在政府会计系统中引入的程度与范围，预算改革与会计改革的先后安排等。只有在充分借鉴国外经验并结合中国实际政治、经济环境的前提下，我国未来的政府会计改革才可能合理、有序的实施。

 

 

[1]Hood Christopher, The “New Public Management” in the 1980s．Accounting, Organizations & Society．Feb/Apr,1995.

[2]James M Patton，Accountability and governmental financial reporting，Financial Accountability & Management，1992.

[3]Norman, Richard，Accounting for Government - How New Zealand built an accounting system that tells the full story about a government's financial performance，1997.

[4]Pollitt Christophers，The Emperor in His Underwear：An analysis of the impacts of public management reform．Public Management (UK)，Jun 2000.