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国家审计对国有企业改革政策的控制[2]

作者: 林清林 赖 黎 编辑：admin 财会通讯 发布时间：2008-01-23　点击数：2851 　正文：【 放大 】【 缩小 】

简介： 一、政策制定阶段：政策预期风险导向审计 　　在国企改革中，国家审计通过实行政策预期风险导向审计，对国企改革政策的制定、执行、结果的可能存在的不同风险进行评估，从而突破单纯的事后审计的传统方式， ...

　　（三）确定国有企业改革政策的审计风险  在确定了固有风险和控制风险后，就可以确定检查风险。（1）确定计划检查风险后，应对审计资源进行重新分配，把有限的审计资源向改革政策的高风险点或高风险区域进行倾斜，以保证对审计重点的深入、彻底的审查。（2）调整和完善审计计划，当审计过程中改革事项的重要性发生变化或测试结果显示与早期预期不符，则需要完善审计计划，调整各事项分配的人员、时间及相应的其他资源。（3）进行实质性测试，确定合理的抽样方法与样本规模，控制检查风险。对内部管理部门采用变量抽样，其他业务采用属性抽样；加强现场管理，降低国家审计检查风险；科学评价审计结果，注意对审计工作底稿的复核、例外事项的分析和审计差异的分析和汇总，以降低审计总体风险水平。

　　（四）作好三方面规划  一是规划好审计重点和工作思路，使审计工作具有针对性和目的性。改革预算批复后及时取得相关资料，执行过程中注意跟踪了解预算追加和调整情况，着手搜集分析预算执行相关资料。在此基础上，根据预算资金分配的方向、规模和结构，结合以前年度审计发现的苗头性和普遍性问题，综合分析研究，确定审计工作重点，加大审计投入，及时发现国企改革政策中已存在和潜在的问题。二是规划好政策执行组织的运作流程，使预算执行达到统一协调。在审计组织上，打破内部分工界限，统一调配人力、物力、财力，建立起统一组织领导、统一工作方案、统一工作安排和步骤、统一时间进度、统一质量标准、统一赏罚，形成职责明确，分工合理、步调一致的运行管理模式，切实保证预算执行审计工作的有效开展。三是规划好对外信息交流沟通机制，保证国企改革政策执行审计顺利开展。审计前，把审计工作方案报送相关部门征求意见，而在审计过程中就有关事项及时做好汇报和沟通协调，取得指导，切实保证了政策执行审计的顺利开展和审计报告的质量。

　　（一）要突出分析重点和把握重点  一是抓重点领域、重点部门、重点资金的审计综合分析。如有预算资金分配权的行政主管部门、重组资金到位问题、内部治理完善问题、产权问题、改革进度问题，都应列为分析重点。二是注意抓重点问题的分析，主要是通过对预算执行情况的真实性、合法性、效益性分析，从中发现“数额大、范围大、危害大、影响大”的问题，如预算执行中的严重弄虚作假、违纪违规问题，预算内外资金的管理不善问题等等，都比较重要。首先，要加强对财政性资金账户情况包括财政部门和预算单位的跟踪审计，看其所有收入是否全部纳入预算管理，尤其是部门预算外收费和政府基金，是否真正实行“部门开票、银行收钱、财政管理”的收支两条线制度，是否存在跑、冒、滴、漏问题。其次，要加强对企业改革方案预算支出的跟踪审计，看其是否严格按批准预算使用资金，是否存在无预算支出和虚列；是否存在转移截留、挪用资金等情况；应当实行公开招标或邀请招标的是台实行公开招标或邀请招标，有无违背公开、公平、公正原则的问题；审计预算批复是否及时，预算调整、预算追加是否符合法定程序，预算执行结果是否真实等，促进企业改革预算管理的不断规范。

　　（二）要重点挖掘深层次问题  总的来说，对改革政策的执行审计分析，要求审计人员根据发现的新情况，确定新的主攻方向，及时把握审计中的新问题，以便进行深层挖掘。比如，要分析改革预算支出问题，就必须对存在这一问题的所有被审计单位的改革预算支出种类、金额总数、账务处理，以及影响预算收支和宏观经济发展程度等情况进行全面分析，才能准确揭示这一问题给企业发展带来的效果和效益。

　　在改革政策执行完后，审计人员可以开展政策结果绩效评价审计，对企业改革政策中取得的成绩和存在的问题进行客观评价。对国有企业改革政策执行结果的评价审计主要关注以下几个方面：

　　（一）建立国有资产保值增值和防止流失的机制  国有、集体企业改组、联合、兼并过程中，是否将国有资产高价低卖，或利用手段将国有资产转化为私有资产；国有、集体企业在租赁、承包过程中是否大肆挥霍企业资产或盲目经营、弄虚作假；分析国有资产流失情况及原因。不管是亏损企业还是效益好的企业都有可能存在国有资产流失的现象。比如可以重点审查存货的隐性资产流失。不少企业对货币资金变为存货，或者由存货变成货币资金的过程中发生的资产流失都比较重视，而忽视实物存在情况下的资产流失问题，如有的企业购进的设备或零部件，因种种原因不适用，就放在库房不作处理或闲置不用，甚至在盘点时往往可能发现这些不适用的设备或零部件已不知去向。

　　（二）对建立起现代企业制度的影响  我国国企改革的目标就是建立起现代企业制度，因此改革政策的绩效评价审计也应围绕建立现代企业制度这个目标展开。主要可以从以下几个方面对改革政策达到的效果进行审查和评价：（1）是否转变了政府职能，实现了政企分开，政府是否实现仅在宏观层次进行间接调控，企业是否在微观方面实现了自主经营。（2）国有资产重组是否具有有效的经营者选择机制，经营者的选择和任命是否通过市场途径，公开招聘，公开考核，公开录取，不受行政干预。（3）委托-代理机制是否健全，代理层级是否合适或过多，因为在我国国有企业的代理链要比西方公司的长，代理链是否过长，代理成本是否促进或导致代理效率提高或降低。（4）董事会运作机制是否规范，是否存在董事会成员任命听命上级行政指派，董事会是否存在一股独大情况，董事会构成是否合理。从现有董事会的构成看，内部董事占绝大多数，这难以客观地监督和评价经营者的绩效，董事会的成员的构成是否能保证和体现小股东、非国有股东的利益。（5）激励和约束机制是否健全有效，如果没有一套有效激励和约束机制，经营者难以做到自我监督和自我激励，从而可能导致国有企业治理的非效率性。

　　通过开展政策结果绩效评价审计，能够从整体上总结国企改革中所采取政策的取得的成绩和存在的不足，并将改制政策制定的目标与实际改制后实现的结果进行绩效评价，分析其差距，为国企改革的进一步深化指明方向，找出重点。

　　综上所述，在国企改革中，通过政策预期风险导向审计、政策执行实时监控审计、政策结果绩效评价审计分别在制定、执行、评价国企改革政策上进行监督和控制，这三个方面相互衔接、相互印证，形成对国企改革政策的一个整体的预警体系，共同发挥对国有企业改革政策制定、执行、评价的控制功能。

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