长期以来，我国高校实行的是以财政拨款为主的单一经费来源办学模式。1995年颁布并开始实施的《教育法》规定，国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。《教育法》所确立的这一新的办学体制，赋予了我国高校一定程度的办学自主权，标志着高校多元化的办学经费筹措体制从此确立，从而导致我国高校的教育环境发生了重大变化。一方面，这一体制的建立和实施，极大地调动了作为高校多元化筹措教育经费主体的高校二级单位各二级院系的积极性，他们作为高校业务的直接承担者，通过学历教育、非学历教育以及各种培训等多种方式筹措教育经费，为高校增加积累、改善办学条件和扩大招生规模提供了财力保障，实现了近年来我国高等教育的跨越式发展。另一方面，伴随着我国高等教育的快速发展，通过多种渠道筹措的教育经费也随着高校办学规模的不断扩大而迅速增加的同时，作为高校多元化筹资主体的高校二级院系也不可避免地出现了“小金库”、截留、挪用办学资金等多种问题，并已引起了国家和社会的高度关注。为此，如何加强我国高校二级院系的财务管理和监督，杜绝高校二级院系贪污、腐败现象，已成为当前我国高校财务管理工作中特别需要解决的问题。
《高等学校财务制度》规定，高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。也就是说，在高校的财务管理体制中，有两种模式可供选择，即“集中管理模式”和“分级管理模式”。所谓集中管理就是全校统一财务收支计划，统一财务管理制度，统一预决算，统一资源配置，将高校的财权和物权全部集中到校长领导下的财务部门，不设置二级核算单位，其实质是对高校财权的集权管理。所谓分级管理就是适当下放财权，二级单位日常的财务管理活动由各二级单位自行负责，学校主要通过制定全校的财经政策、财经纪律、规章制度等，对各二级单位的财务活动进行宏观调控，并对其进行财务监督，同时各二级单位在业务上接受学校一级财务部门的领导，其实质是对高校财权的分权管理。
然而，在上述两种财务管理体制中，我国高校大多采用了分级管理模式，也就是说，分级管理是我国高校目前主要的财务管理体制。因为较灵活的分级管理模式比僵化的集中管理模式更能适应我国高校改革的需要：一方面，随着高校改革的不断深入，我国高校通过扩招、合并及“一校多区”等方式快速发展，导致高校的办学规模不断扩大，客观需要较为灵活的财务管理体制与之相适应；另一方面，为适应多渠道筹措办学经费的需要，充分调动二级院系的积极性，也需要赋予二级单位适当的财务管理权与之相适应，而财务集权体制却限制了院系积极性和创造性的发挥。因此，分级管理模式作为我国高校现行主要的财务管理体制是我国高校体制改革不断深入的结果。
二、高校现行分级财务管理体制存在的主要问题
我国高校现行财务分级管理体制伴随高校管理体制改革的不断深入而产生和发展。同时，随着高校办学规模的不断扩大，各二级院系可支配资金和资源不断上升，各种开支项目不断扩大。然而高校二级院系的内部控制制度和程序还不完善，监督和管理体制还不健全，缺乏对二级院系行之有效的管理机制，致使部分高校二级院系的财务管理出现了一系列问题。如1999年审计署对国务院部属62所高校进行了审计，发现不少学校存在通过侵占、截留、隐匿各种收入或虚列支出、资金返还等方式转移资金，私存私放等各种方式设立“小金库”等重大违规问题。为此，教育部专门发出《关于高等学校进一步强化管理、坚决制止“小金库”有关意见的通知》，明确要求各高校坚决制止“小金库”，对二级单位推行会计人员委派制，加强对二级单位的财务管理。
不可否认，目前我国高校财务分级管理体制出现了这样或那样的各种问题，但是勿容置疑，我国高校财务分级管理体制对调动二级院系的积极性和创造性，多渠道的筹措高校办学经费，促进我国高校实现跨越式的快速发展起到了不可代替的重要作用。为此，我们需要清醒认识到的是，任何改革都是复杂而艰巨的，不可能一躇而蹴，而上述问题的出现，也正是我国高校管理体制改革进程中所必经的阵痛和代价，需要在改革中不断分析和研究，通过改革在发展中不断改进和完善。分析我国高校现行财务分级管理体制形成和发展过程可以发现，现行财务分级管理体制主要存在以下问题：
第一，高校二级院系作为单一利益主体的责权利不统一是问题的根源。《教育法》实施后，为了大力开拓高校财源，充分调动二级院系的积极性和创造性，我国大多高校纷纷在二级院系设立二级财务机构，赋予二级院系日常财务管理权，逐步形成了我国高校现行的分级管理的财务管理体制。分级管理体制的形成，确立了高校二级院系作为单一利益主体的地位，然而，在实施分级管理过程中，大多高校未能及时从单一的传统管理体制中转换角色，对新的利益主体认识不足，出现了只重如何组织收入，而忽略了对二级院系的制度建设和约束，导致二级院系利益机制缺失，各二级院系只有利益，没有责任；只有权利，没有义务。毫无疑问，对于掌管大量财富而又没有责任和约束的利益团体来说，无疑将逐步沦为某些“小集团”截取利益的工具，成为腐败的温床。
第二，高校二级财务管理的内部控制制度缺失是问题的直接原因。正确执行学校的财务规章制度，是确保高校各项财务工作规范、有效进行的重要保证。目前各高校全校性的财务规章制度都比较健全和完善，但在逐步下放财权给各二级院系时，与其承担责任相应的二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成，导致对各二级院系对收入、支出控制无力，甚至有的二级院系的收入或支出脱离学校的财务管理，从而形成了形形色色的“小金库”、“小钱柜”。
第三，现行会计委派制度难以充分发挥监督职能导致问题屡禁不止。高校二级单位不断出现的财务违法、犯罪问题，引起了有关主管部门的高度关注。1999年10月，教育部发出《关于高等学校进一步强化管理、坚决制止“小金库”有关意见的通知》，明确要求各高校坚决制止“小金库”，对二级单位推行会计人员委派制，加强对二级单位的财务管理。2004年10月，国家教育部、财政部联合发出《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》再次明确规定“各高校应按照财政部、监察部《关于试行会计委派制度工作的意见》的有关规定，对二级单位实行会计委派制度”。随后，全国高校一级财务机构对二级单位实行会计委派制度逐步在全国高校推行。高校会计委派制度的实施，加强了高校对二级院系的财务监督，同时也产生了一些问题。在委派会计制度推行过程中，大多高校采取了由一级财务机构向二级财务机构派出会计主管的方式，试图通过委派的会计主管实现对高校二级财务的监督。然而，在高校会计委派制度的实践中，由于二级会计机构隶属高校二级院系，委派会计受一级财务部门和二级院系的双重领导，当遇到问题和发生冲突时，往往导致委派会计人员处于两难境地，要么难以坚持原则，要么被架空，普遍出现了“站得住的顶不住，顶得住的站不住”现象，最终导致对二级院系的财务监督难以真正落到实处。
谈谈高校二级财务管理体制问题
简介： 长期以来，我国高校实行的是以财政拨款为主的单一经费来源办学模式。1995年颁布并开始实施的《教育法》规定，国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。《教育法》所确立的这一新的办学 ...
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