谈谈财政绩效监督
简介： 财政监督是政府财政管理部门及其专职机构，围绕强化财政管理、服务财政改革这个中心，通过审查稽核，跟踪监督，专项检查等手段，对资金运行全过程进行监控的一种经济活动。财政监督通过对财政收支过程进行日常监督和再监督，确保财政收入支出的安全有效，是事前监督、事中监督、 ...
财政监督是政府财政管理部门及其专职机构，围绕强化财政管理、服务财政改革这个中心，通过审查稽核，跟踪监督，专项检查等手段，对资金运行全过程进行监控的一种经济活动。财政监督通过对财政收支过程进行日常监督和再监督，确保财政收入支出的安全有效，是事前监督、事中监督、事后监督的全过程监督。在目标层面上，可以将财政监督概括为真实性监督、合法性监督和效益性监督。在内容层面上，可以将财政监督概括为会计信息监督、财务监督和业务监督。在方式层面上，可以将财政监督概括为结果监督和过程监督，或者事前监督、事中监督、事后监督。并且，这三个层面的财政监督之间不是孤立的，而是交互的。如建设项目全过程监督，既是一种绩效监督也是一种业务监督、过程监督
财政监督机构对财政资金分配使用的有效性进行监督即为绩效监督或效益监督。
随着现代经济的发展，政府及其部门掌握的公共资金、公共资产、公共资源越来越多。而经济社会发展的历史表明，越是公共的资金、资产、资源，越需要加强管理监督、管理控制。因为，与市场多元竞争的企业主体不同，政府及其职能部门具有垄断性和唯一性，很多可以通过市场竞争解决的效益问题，在政府及其部门里无法解决，只有通过公共治理程序、公共管理手段加以解决，而绩效监督就是促进提高公共资金效益的重要管理手段之一。
政府运用财政资金，必须保证其效益，这是政府对纳税人负责的本质决定的。而要保证其效益，就必须建立相应的政府部门内部、部门之间以及政府与人大、政协之间的制约平衡机制。绩效监督就是这个重要的机制之一。绩效监督作为现代财政监督的主流，是管理监督、管理控制的趋势和方向。这越来越得到广泛的认同。
财政绩效监督可分为宏观监督和微观监督。宏观监督即对政府财政预决算的效益性监督；微观监督即对财政投资项目的效益监督。
在我国，绩效监督的评价标准问题一直困扰着绩效监督的开展。笔者认为，这不是问题的关键，问题的关键是通过绩效监督最终促进效益的提高，促进问题的解决。
就政府财政预决算支出配置来说，要想就不同配置方案的经济效益、社会效益、环境效益列出绩效监督评价指标体系是很困难，特别是要定量测算出来几乎是不可能的。但就财政投资项目来说，就不同项目建立建设阶段绩效评价指标体系是完全可能的。财政绩效监督的最简单的评价方法，就是对照经批准下达的项目任务书上的各项指标进行评价。
如果不仅仅把评价效益而是把创造效益作为绩效监督的目标，“过程监督”无疑是开展绩效监督有效的方法。
“结果监督”以检查和评价为主，监督结果往往是“马后炮”。很多领域效益性很难评价，如果不是重大损失，往往很难追究的。以建设项目为例，不少公共部门或事业单位的建设项目单方造价普遍高于房地产商的项目，而结果监督对此往往是无可奈何，由于房屋这种产品的非标准化属性，单方造价高就高了，很难认定存在违规违法问题或效益问题。
“过程监督”更好地体现了财政监督的监控职能，并通过监控职能的履行，促进了效益的提高或者直接地创造了效益。因为，在过程监督中，把原来结果监督中的监督依据变成了监督对象。如在建设项目的全过程监督中，作为工程结算监督（结果监督）依据的招标文件、工程合同等资料在工程全过程监督中变成了监督的对象，这就使得招标文件，施工合同中对于建设方的不利因素得以避免，使得工程造价在招标投标阶段就得到有效控制。
“过程监督”可以在过程中发现业务活动中存在的潜在问题和风险，做到规范管理，防患于未然，可以通过对业务管理的监督控制来实现效益。而“结果监督”作为一种事后检查，只能发现过去业务活动中已经存在的问题，虽然其也可以起到一定的警示作用，但如果采用这种方式开展绩效监督，那么监督所能产生的效益就大打折扣甚至于事无补。所以，“过程监督”能够解决“结果监督”所不能解决的问题。“过程监督”是开展绩效监督最为有效的方式。
“过程监督”融入了“事前监督”、“事中监督”，变事后检查为事前控制，变事后没办法为事前有办法，。
绩效监督是对财务合规合法性监督的一个超越，因此对其监督方法提出了挑战。
目前实施财政监督的方法可分为“账面入手”、“账户入手”和“业务入手”三种。在绩效监督中，要实现效益目标，就必须了解业务内容和改进控制方法，离开业务、业务过程控制谈“效益”是不可能的，绩效监督、业务监督是相互联系的。这就要求在绩效监督中要充分运用“业务入手”监督方法，而不仅仅从“账面入手”和“账户入手”。
“业务入手”监督方法是以了解监督单位或项目的业务活动为监督工作的切入点，通过对被监督检查单位业务活动的了解，提取业务信息，并结合相关业务信息揭示其合规性、合法性、效益性、控制薄弱环节和潜在风险的监控方法。这种方法要求财政监督人员在监控业务过程中，既要关注被监督单位的财务信息，也要关注业务信息；既要了解财务情况，也要了解业务情况；既运用查账手段也运用调研手段揭示存在的问题，提供有用的信息和分析结果，并从体制上、机制上提出解决和防范问题发生的建设性建议。这种方法不仅关注业务活动的结果，而且关注业务活动的过程，不仅能够发现已经存在的效益问题，而且能够发现潜在的或可能发生的效益问题。这种方法有利于实现绩效监督的目标，符合绩效监督的本质要求，应该成为绩效监督的主要方法。
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