浅谈学院制大学财务绩效预算管理
简介： 实行大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理模式符合已步入发展成熟期的学院制大学发展的客观要求，已成为市场经济条件下学院制大学财务预算管理发展的总趋势。学院制大学应改变过去以行政权力为主导的管控思维和粗放的集权型管控模式，构建“统一领导、一级核算、二 ...
实行大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理模式符合已步入发展成熟期的学院制大学发展的客观要求，已成为市场经济条件下学院制大学财务预算管理发展的总趋势。学院制大学应改变过去以行政权力为主导的管控思维和粗放的集权型管控模式，构建“统一领导、一级核算、二级管理”的二级学院财务绩效预算管理模式的运行框架，并制定一系列相关的配套措施，本文拟对相关问题进行探讨。
一、高校传统控制性预算的局限性
目前，由于受政治体制和长期的高度集中的计划经济管理模式的影响，高校普遍采用以行政权利为主导的传统预算管理模式，其管理的主要特征是严格控制各部门的各项支出。传统预算管理模式希望通过对预算投入的严格控制来完成预算计划，实现预算目标。
高等院校作为事业单位，预算管理的最终目的是为了在特定的理财环境中，通过预算管理手段，达到科学合理地分配资金、充分有效地使用资金、最大限度地发挥财务资源效用的目的。在传统预算管理模式下，只要是遵守了各种财经纪律的支出就会被认为是合理的支出，该部门也会被认为是财务管理良好的部门，这会带来资金的浪费和管理的僵化，难以真正调动部门理财的积极性。长此以往，无论是预算安排者还是预算执行者都会产生惰性，忽视甚至忘记预算的真正目的，最终以预算控制手段代替预算目的，形成一种只重视预算投入的控制而忽视预算最终目的的官僚思维（亚洲开发银行，《政府支出管理》，2002）。显然，当高校财务工作重心转向管理绩效和资金使用效益时，传统的以控制为主的预算原则已不能满足管理需求。
二、大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理模式
首先，绩效预算管理模式强调预算资金的投入必须与预算经费的使用效率相挂钩，即预算资金投入之后必须产生预期的效果，否则经费使用部门的管理者就会受到惩罚。在绩效预算管理模式下，经费使用部门管理者的支出动机会受到很大制约，同时也提高了经费使用部门主动用好预算资金、注重办学效益的自主性。大学对二级学院的管理从强调严格控制的传统预算管理转为强调支出效果的绩效预算管理，就是将大学的管理重心下移，改变过去以行政权力为主导的管控思维，体现“以人为本”的思想，激发学院的办学主动性。
其次，绩效预算管理模式还强调资金使用的灵活性，即大学在对各部门进行总额控制的同时，应将自主统筹使用部门预算资金的权利赋予资金使用部门的管理者。笔者认为，实行二级学院绩效预算管理模式需要让学院在财务上拥有较独立的权利和较大的空间，使学院能够自主地对学校下达的预算经费和所分配的教育资源自主地进行统筹安排。这样，学院才会拥有一个根据办学环境的变化和学院自身的特点制定、实施各项政策，开展各项工作的财力保障平台，同时，学院也才会拥有在避免官僚僵化、调整资金结构、盘活资金存量、提高学院财务管理绩效等方面进行创新的能力和条件，即让学院拥有自主理财的环境，以此增强学院的“造血”功能。如果一味地要求学院实现某种绩效目标而不赋予其较独立的财务决策管理权，就不能做到责权利的统一，也就不是真正意义上的绩效预算管理。
实际上，是选择强调资金使用控制性的管理还是选择强调资金使用灵活性的管理，一直困扰着许多管理者。笔者认为，对于一个已步入发展成熟期的学院制大学而言，在财务管理上完全地选择控制性管理或完全地选择灵活性管理都不是最佳的办法，最佳的办法应该是实行大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理模式，即在保持大学重大财务事项决策权的前提下，授予二级学院更多的某种层次上的权利。所谓“统一领导”，即在大学实行统一的预算、统一的会计核算、统一的财务管理制度、统一的会计人员管理等。大学的重大财务事项决策权包括：对大学的发展战略和控制结构产生直接或潜在重大影响的筹资权、投资权、财务资源分配处置权；大学财务管理组织机构的设置与变更、大学与各二级学院财务负责人的任免权等。应授予二级学院的财务决策管理权包括：对大学下达的预算经费和分配的教育资源能够自主地进行统筹安排的权利；对大学的发展战略和控制结构不产生直接或潜在重大影响，或者说仅产生一般影响的日常性教学科研资金审批使用方面的财务决策管理权等。大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理模式实际上是一种“集权有道、分权有术”的集团企业精细化集中管理的财务管理模式。集权强调控制性，分权强调灵活性。集团企业因其组织结构的复杂与庞大，管理权难以集中，因此当前先进集团企业的财务管理都强调精细化的集中管理，即实行集权下的分权，让集权和分权同时存在于一个财务管理体系中。
从经济角度看，已步入发展成熟期的学院制大学是一个多层次的、稳定的经济组织。大学本身的层次性要求其财务管理体系也要有层次性。在实际操作中，大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理要做到实行集权下的分权，让集权和分权同存在于一个财务管理体系中，就应该构建“统一领导、一级核算、二级管理”的财务管理运行框架，在让学院拥有一定层次的财务决策管理权的同时，大学仍然作为各学院所有财务活动的会计主体；学院不进行单独核算，大学将学院作为学校的经济核算单元，学院的财务活动均由大学进行集中核算、统一结算；学院只是大学会计主体中的多个相对独立的责任中心。“统一领导、一级核算、二级管理”有利于大学在集中财力、加强资金管理的同时，将二级学院的财务核算权和管理权分离。这样，大学会计系统既可及时获取可用于决策的会计信息，也能及时掌控二级学院偏离大学总政策目标的财务动向。学院在充分运用享有的财务决策管理权、提高办学效益的同时，必须接受大学会计主体的制约。大学会计主体的制约也可体现为大学在适当下放财权的同时，采用“专项调控”的形式设立各类专项资金，进行专项性投入，以此对学院的发展方向起到引导和调控的作用。大学集中进行核算也可在统一核算口径、较大程度地保证核算质量的同时，在信息技术的支持下，将较高质量的会计信息实时传递给各二级学院。这样，既可减少学院的会计核算成本，也将促使大学财务管理部门由过去的管控型向服务、协调、考核型转变，当好学院的理财参谋，有效地支持学院财务管理工作的完善。
三、实行大学统一领导下的二级学院财务绩效预算管理模式的配套措施
（一）设立二级学院管理层的任期目标制，发展出一套相适应的目标测量体系。在绩效预算管理模式中，大学和学院的关系由原来的传统控制性预算管理模式中的等级关系转变为平等的讨价还价的合同关系。对二级学院管理层设立任期目标制就是大学与二级学院订立绩效合同。二级学院作出的预算要求必须与大学所要求的任期目标相联系，且二级学院在使用预算资金后必须实现任期目标，否则就要承担管理责任。因此，设立二级学院管理层的任期目标是二级学院财务绩效预算管理实施的首要步骤。
在绩效预算中，二级学院能否得到所要求的预算拨款以及拨款金额大小，关键取决于其是否有合理且可被测量的目标。另外，对二级学院任期目标实现成都的考核，也依赖于可操作的目标测量体系。因此，是否有一套行之有效的目标测量体系是财务绩效预算管理能否成功实施的关键。而各高校如何制定出与本校相适应的目标测量体系，取决于高校管理者对高校发展规律和高校财务管理规律的把握程度，以及对自身办学特色和发展现状的认识程度，高校需要更深入地对这方面进行理论和实践研究。
（二）层层落实预算责任。绩效预算管理体制的框架构建固然重要，但更为重要的是将框架上加以落实过程中的制度设计。目前在各高等院校中，大学一级的财会规章制度都比较健全，但二级学院的财务管理规章制度，尤其是内部控制制度尚未完全形成。二级学院应结合大学财会管理和本身自主理财的需要，完善学院内部的财会管理制度，用以规范学院内部各层面的财务管理工作。
大学对二级学院管理层设立任期目标制只是大学与二级学院订立绩效合同，各二级学院还需将这种预算责任层层落实下去，否则，绩效合同就不可能得以实施，绩效预算就会流于形式。因此，各二级学院需要将本学院预算“编细编实”，将预算管理作为学院财务控制的主要手段来抓，同时建立健全学院内部的各级责任制，层层落实预算责任。大学可以依据任期目标制奖励或惩罚学院管理层，同时依据学院预算责任的层层落实，学院管理层也可奖励或惩罚学院内部的责任人。由此整个大学从上至下都做到“以责定权，尽责定利”，大学就能够将管理力度延伸至各二级学院，而学院也有权利选择最有效的投入组合来更好地实现绩效预算目标。这样，大学的发展目标就能够层层分解落实到基层，从而转化为强有力的内部推动力。
（三）使预算民主化、财务公开化。（1）二级学院应建立一套民主化的内部预算管理制度，该制度包括设立院级预算管理机构。院级预算管理机构应由各院院长亲自挂帅，有学院财务负责人、各项目负责人和特邀专家参与，负责测算和批准各院级预算项目收支指标、集中审议预算中出现的重大问题、监督学院的预算执行等。（2）建立自下而上、上下互动的预算机制。应赋予院属单位或部门，以及院内普通教职工申请预算经费的权利。（3）加强二级学院教工代表大会对预算的监督权利与能力。学院不仅要就重大项目的财务支出定期向教代会汇报，还应将财务信息以简单明了的方式公开。教职工对预算资金的使用是否实现了预期目标最有发言权，只有拥有相关的能被理解的财务信息，他们才能判断支出是否合理合法合规、是否实现了预算目标。预算与财务支出公开并接受教职员工的监督，使管理层切实面临改进财务管理，提高预算绩效的压力，可以促使管理者努力实现绩效预算目标。
（四）强化内部审计的作用。从审计监控的角度来看，财务管理的内部层次多，财务关系复杂，因此实行二级学院财务绩效预算管理模式需要强化内部审计作用。大学内部的财务监督工作主要由大学审计部门统一组织。强化大学内部审计作用应从加强领导、充实和优化审计队伍、制定内部审计工作制度三方面做起。加强领导即将内部审计机构交由大学一把手直接领导，以保证审计监督的力度，便于将审计监督和干部管理工作有机地结合起来；充实和优化审计队伍即应配备足够的符合条件的审计人员，以保证按质按量地完成审计任务，而不是浮于表面；制定内部审计工作制度其目的是要把审计工作纳入规范化的轨道，提高审计工作效率，保证审计工作的及时性，使各二级学院和大学其他部门的财会工作始终处于接受监督的状态。
此外，针对二级学院财务绩效预算管理模式点多面广的特点，还须强化抽样审计和经常性审计相结合的作用，尤其不能忽视领导干部任职期间的抽样审计的作用。应坚持先审计后离任或后任用的原则；同时应将经济效益审计和经常性财务收支审计、经济责任审计结合起来。经济效益审计直接与财务绩效的目标测量工作相衔接，因此该项审计工作的作用尤其不能忽视。
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参考文献：
[1]吕炜：《高等教育财政：国际经验与中国道路选择》，东北财经大学出版社2004年12月。
[2]董玲，陈昭怡：《基于学院制的全面预算管理体系》，《山西财经大学学报》2006年第9期。
[3]郦解放：《基于学院制大学理财模式的选择》，《财会通讯》（学术版）2006年第1期。
[4]杨富民、丁根林、赵聿田：《高校分级财务管理体制的构建框架》，《湖州职业技术学院学报》2006年第3期。
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