审计实践呼喊简易程序
简介： 审计简易程序是审计机关对部分审计项目实行简易操作的程序。随着我国市场经济的发展，审计机关作为经济卫士发挥着越来越大的作用。同时，审计项目数量也越来越多，审计人员的任务越来越重，审计任务的繁重和审计数量的增多使审计简易程序呼之欲出。
一、 审计简易程序 ...
审计简易程序是审计机关对部分审计项目实行简易操作的程序。随着我国市场经济的发展，审计机关作为经济卫士发挥着越来越大的作用。同时，审计项目数量也越来越多，审计人员的任务越来越重，审计任务的繁重和审计数量的增多使审计简易程序呼之欲出。
一、 审计简易程序的必要性
实行审计简易程序有以下理由：
一是符合审计实际。目前审计机关普遍人员少任务重，如某区审计局只有5个审计人员，但去年完成了30多个审计项目；某县审计局20多个审计人员，去年完成了100多个审计项目，还不包括政府交办各种各样的行政事务。如果每个项目都按普通程序实施:审计前三天发审计通知书、审计进点座谈会、审计报告见面座谈会、对被审计单位回复意见讨论会、审计报告定稿讨论会、审计听证会议、审计业务会议、三级复核，再加上审前调查记录、审计工作方案、审计实施方案、承诺书、审计日记、审计汇总底稿、审计底稿、审计报告征求意见稿、审计报告、审计结果报告等文书的制作，使审计人员穿梭疲奔于各种文书之中。而基层审计机关有的项目年年审，审计人员已比较熟悉，有的项目现场审计时间只有3、5天，而花在其他程序的时间比现场审计时间长很多，也牵涉了审计人员更多的精力。为应付审计任务，有的审计机关只能对部分项目尽量从简，有的“基层审计人员平时干脆将必须执行的很多程序束之高阁，到年底评比前一次性‘加工’。几天的审计日记一个钟头解决问题，六七个会议半天时间在笔下‘开完’，许多需要被审计单位或本单位有关人员签字的材料也就被某一审计人员‘承包’下来。”审计实践呼喊简易程序，有的基层审计机关也开始试行简易程序，河南焦作市审计局、湖南洞口县审计局还专门出台简易程序规定，规范简易程序操作办法，从实施情况看，普遍反映取得较好成效。
二是符合程序正义和效率原则。所谓程序是指执法的过程，程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。法国学者卢曼曾经指出：“所谓程序就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。法为了从人们脑海中浮现出具体行为的映象中解脱出来，为了更具有抽象的概念性质，需要实现内在于概念性质之中的选择作用，正是这一缘故导致了程序这样一种特有的行为秩序的发展。” 程序的意义表现为它能够保证形式合理性或者形式正义，可见设定程序的主要目的是为了实现正义。同时，目前我国的经济还很不发达，经济上的很多困难，是由于效率低下造成的。表现在法制方面，执法机关对案件久拖不决的情况时有发生。当代社会经济的发展已经明确地将优化利用和配置资源作为一种社会目标，它决定着当代法律必须强化这方面的职能，把这一目标当作法律所追求的目标。社会不可能把全部资源用于审计，在资源有限而审计项目越来越多的情况下，我们有必要合理地配备审计资源，以缓解审计力量与审计任务不相适应的矛盾。适用简易程序节省人力、财力和时间，更有利于审计人员在审计现场对问题查深、查透，同时，转变以往要求被审计单位开许多会，填许多表，盖许多章，签许多字的做法，有利于调动被审计单位支持、配合审计的积极性。因此，尽可能选择适当的形式提高效率是非常重要的，而简易程序正好能把效率与正义结合起来。除了使审计项目得到及时处理这一点符合正义的要求以外，审计过程的正义也是简易程序作为审计程序的重要理由。
三是法律和实践有类似规定。首先，行政执行适用简易程序有法律依据。《行政处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”第三十五条规定：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”其次，行政执法实践中简易程序也得到普遍运用，如公安机关对违法事实清楚、情节轻微，被处罚人承认违法事实，对个人处以五十元以下、对单位处以一千元以下罚款或者警告的行为，可以适用简易程序。同样，税务、质监、工商等部门在符合法定条件的执法中也可以适用简易程序。再次，简易程序在司法中得到普遍适用，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律及有关司法解释专门规定了简易程序，司法是社会公正得以维护的底线，刑事处罚是比行政处罚更重的法律责任，涉及到当事人犯罪、判刑的刑事案件尚可以适用简易程序，审计适用简易程序更是合理和可行的。
二、审计简易程序构想
司法简易程序实施早、经验多，比较规范，可以说是较成熟的简易程序。笔者参照司法简易程序，结合审计实践，并参考已出台的焦作市、洞口县的规定，对审计简易程序提出以下构想：
一是适用简易程序执法主体的范围。司法简易程序适用于基层人民法院及其派出机构，考虑到基层审计机关审计力量矛盾更突出，交办任务重，且很多审计项目较简单，因此，审计简易程序由区县基层审计机关适用较妥。
二是适用简易程序审计项目范围。适用简易程序的项目应当符合以下条件： 财政财务收支内容单一、规模较小；经济活动涉及面窄；财政财务收支活动比较规范、各项制度比较健全的部门和单位。有观点认为适用简易程序的还应当是不涉及处理处罚、不作出审计决定的项目，对此观点，笔者持保留态度。理由是：审计项目是否有处理处罚，审计机关审前不一定能准确判断出来；二是《行政处罚法》规定适用简易程序可以当场作出处罚决定，简易程序是可以处理、处罚的，只是涉及重大处罚的，还要履行法定程序。因此，有审计处理和较轻的审计处罚的，可以适用简易审计程序。
三是限制不能适用简易程序的项目。对可以适用简易程序的项目进行限定后，还要规定有的项目不能实行简易程序，以进一步规范简易程序范围。如最高法院明确具有下列情形之一的公诉案件，不适用简易程序审理：比较复杂的共同犯罪案件；被告人、辩护人作无罪辩护的；被告人系盲、聋、哑人的以及其他不宜适用简易程序审理的情形。审计事项中：预算执行、经济责任、行业审计以及涉及大案要案等项目都不适用简易程序。
四是简易程序的适用。从司法简易程序看， 简单的民事案件，原告可以口头起诉，人民法院可以采用书面通知（包括一方当事人代通知回去转干部交另一方当事人）打电话或请基层干部、群众捎口信的方法随时传唤当事人、代理人、证人到庭，不受提前三日通知的限制，庭审可以由审判员一人独审，并当庭宣判。审计简易程序要有利于节约审计资源，提高审计工作效率，有效利用审计成果，同时，简易程序还要合法、保证审计质量、注意保护审计相对人的合法权益。因此，笔者认为：审计程序中的审计通知书、审计报告征求意见、审计机关审计报告一样也不能少，只是时间可以缩短，如审计通知书可以不提前三天送达，审计组审计报告可以当天征求被审计单位意见等。有的基层审计机关适用审计简易程序不再出具审计报告而是出具审计结果认定表的做法，笔者认为不妥，理由是：审计报告、审计决定书是法定文书，简易程序不能剥夺审计对象复议、诉讼的权利，且《行政处罚法》规定简易处罚仍要作出处罚决定。同样，法院适用简易程序也要作出判决书。当然，审计报告也可以格式化，事实和理由可适当简化。另外，还可以参照湖南洞口县规定：审计通知书、审计承诺书、审计工作底稿及审计证据、审计报告及征求意见书、审计决定书五种审计文书所对应的审计程序要规范执行，即简化程序并不等于简单草率，对于取证、引用法律条文、对问题的定性处理等关健方面的程序，均要求按照法律规定严谨细致地进行操作，尤其对向外发布的文书，更要保证质量。
五是简易程序转化为普通程序。有的项目可以适用简易程序，但审计过程中发现被审计对象违纪违规问题较多或问题性质较严重的；发现领导干部本人有廉洁自律方面问题的；以及接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实等情况的,应当将简易程序转为普通程序。相关内容，司法简易程序也作了规定。
此外，简易程序还有必要规定审计时间，以体现效率。
三、 审计简易程序要注意的几个问题
首先，要正确认识和处理好审计质量和效率与适用简易程序的关系。笔者认为，适用普通程序，虽然手续较多，但并非必然导致审计质量高。而适用简易程序审计人员将更多精力放在实施审计上，也不必然导致审计质量低。审计质量的高低，从内部因素来说，关键在于审计人员素质以及执法的监督体制是否健全。审计的质量和效率与运用什么程序没有必然的联系，更不具有排他性。那种认为适用普通程序，审计质量应该高，效率低点没关系，适用简易程序审计效率应当高、质量低一点也可以的想法是错误的。无论适用何种程序审计，都应以事实为依据，法律为准绳，保证质量，提高效率。而且，也只有保证了质量的效率才是真正的效率。
其次，要正确认识和处理审计任务重、审计力量不足与适用简易程序的关系。适用何种程序审计，只能以项目难易情况作为客观标准，决不能因任务重、审计力量不足就无限制地扩大适用简易程序的范围。否则，欲速不达，损害执法的严肃性。
三是在法律尚未规定简易程序的情况下，要紧密结合各地的工作实际，可以有计划、有步骤地开展审计简易程序试行工作，再逐步推行，切忌搞“一刀切”、简单化的做法，并要注重总结经验，提出改进做法，使简易程序不断完善，防止审计执法中出现偏差，以切实保障审计质量与效率。
新修改的审计法已明确了有的审计项目可以不提前三天发审计通知，并取消了送达审计决定的时间限制，这为简易审计程序提供了基础。更重要的，希望即将出台的审计法实施条例对简易程序作出规定，使简易程序地位合法化，真正保证简易程序行之有据.
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