浅议基层农村社会养老保险基金审计问题及对策
简介： 建立农村社会养老保险制度，对于推进我国农村的改革、发展、稳定，对于保障农民利益，特别是对于现阶段新农村建设中如何构建和谐的农村社会环境有着极其重要的作用和意义。但由于经济发展条件的限制和其他各方面的原因，我国农保制度至今没有取得重大突破，尚未建立适应城乡 ...
建立农村社会养老保险制度，对于推进我国农村的改革、发展、稳定，对于保障农民利益，特别是对于现阶段新农村建设中如何构建和谐的农村社会环境有着极其重要的作用和意义。但由于经济发展条件的限制和其他各方面的原因，我国农保制度至今没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农保制度，以至于出现早期农保制度运行陷入僵局。近期，按照审计署的统一安排，笔者对某县农村社会养老保险基金的筹集、运营、发放及管理情况进行了审计，并深入农户对农民养老基金缴费及发放进行了实地核查。现就基层农保制度存在的问题浅谈一下个人看法，以为探索建立新型农村社会养老保险制度提供参考。
一、当前农保政策制度存在的问题
１、养老保险水平低下，难以保障基本生活。
一是从投保情况看，到期领取养老金的保险对象大都是农保业务开展初期参保的，其缴费基数普遍偏低且没有连续投保，致使养老金积累总额偏低。据调查，该县月交养老金最低只有2元，最高也只有8元，且趸交在500元以内的占60%。二是从领保情况来看，2006年，该县人均月领取养老金为32元，而该县农村最低生活保障月标准为31元，养老保险与低保基本持平。2006年，该县实际领保人数为409人，月领取额少于农村低保的人数213人，占领取人数的52.01%。月领取额最低为1元，最高为200元。月领取额在100元以下的人数为401人，占了领取人数的98.04%。由于保障水平低下，难以保障基本生活，因而农民对农保缺乏兴趣，导致退保问题时有发生。
２、农保体制转轨不顺，造成农保工作“空隙”。
1998年，国务院机构改革“三定”方案明确规定，将民政部主管的农村社会养老保险工作移交到新成立的国家劳动和社会保障部，该县直到2007年6月才正式移交。特别是国务院国发[1999]14号文件要求暂停开展农村保险新业务，致使该县农保工作发展处于停滞状态，2000年以后基本没有新的保费入账。而该县作为县、乡综合配套改革的试点县，镇级农保机构撤销后，农保工作无落脚点支撑，以致农民不知道找什么地方办理农保业务的情况时有发生，造成农保工作出现一定程度的“真空”。
３、国家政策扶持力度有限，导致农保工作举步维艰。
一方面，现行政策规定，农村社会养老保险以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。国家政策扶持，主要通过对乡镇企业支付的集体补贴予以税前列支体现。从实际运作情况看，农村社会养老保险与城镇职工养老保险相比，只对个人缴费作了明确规定，而对集体补助和国家政策扶持没有硬性规定。既没有财政直接投入资金，也没有象对待城镇职工养老保险那样进行支付兜底。从该县农保资金保费收入情况看，1993年至2000年，村集体缴费只占2000年底止保费收入的16.00%。实际上，集体补助只补了村干部，未补助普通农民。集体补贴的不公，也影响了农民投保的积极性，该县参保农民只占农民总数的6.42%，而且随着退保的增加，农保基金逐渐萎缩，农保工作发展前景令人堪忧。
４、政策法规制度滞后，基金安全面临风险。
一是政策法规制度滞后。尽管农保工作开展了近20年，但国家对这项工作的有关规定只是停留在部门规章的水平，连一个条例级的规定也没有，致使农村养老保险无法可依。二是基金安全面临风险。农保工作长期存在方向不明、政策不稳、体制不顺、监督机制不健全等问题。该县农保基金直到1998年下半年才纳入社保基金管理范畴，步入财政制度化管理轨道。而在此之前，该县农保基金管理出现漏洞，导致资金违规挪用及经办机构经费不足占用基金等问题。由于基金的安全完整面临风险，致使农保工作的可信度大打折扣，阻碍了农保工作的健康发展。
５、投资渠道单一，基金增值困难。
由于基金只能通过存银行储蓄和购买国家债券来实现保值增值，农保责任金的积累期计息标准在不同时段有不同的计息要求，而该县的农保基金由于规模小，根本买不到国债，主要通过存在商业银行增值。从1991年至今，同期银行利率与国家规定的农保基金保值利率倒挂，其中仅利息差额一项就造成农保基金潜在损失200多万元。由于增值渠道单一，支付负担及收支失衡的趋势日益加重。
６、机关工作经费紧张，影响农保工作开展。
1998年以前，由于该县农保机关经费未纳入财政预算，农保工作主要靠借基金和提取3%的管理服务费开展工作。随着农保纳入社保基金专项管理以及取消3%的管理服务费后，县级财政只保证编内人员经费和工作经费，加上该县农保工作人员又存在严重超编问题，人员只能分班轮流上岗。致使工作经费紧张，队伍人心不稳，影响了农保工作的正常开展。
二、几点建议
针对存在的问题，为促进农村养老保险事业的持续、健康、有序发展，笔者建议：
１、解决农保经费不足，确保机关吃上“皇粮”。政府及有关部门应迅速做好农保机关移交工作，尽快重新核定人员编制，清理超编人员，真正使基层农保机关吃上“皇粮”，切实从源头上避免农保机关借用、占用农保基金现象的再度发生。
２、限期收回基金，归还资金渠道。政府及有关部门应切实划清借用、占用、挪用、调用及损失农保基金的责任界限，按照“谁批准，谁负责；谁动用，谁归还”的原则，采取积极有效的措施，限期追缴，归还被挤占挪用及损失的农保基金，力争挽回基金损失。
３、加大政策调整力度，建立新型农保制度。一是加大财政扶持力度。如对参保对象实行财政补贴制度；对农保基金实行政府兜底政策；规范集体出资操作规程；实行个人账户与储备调剂金相结合的新制度等，真正建立政府、集体、农民三方出资的新模式。二是改变基金管理方式，由各县分散经营调整为省级相对集中经营，增强抵御风险能力。三是通过制定《农村社会养老保险法》，对各项农保政策予以立法保障，以切实提高农保基金的养老保险水平，解决这一制约农保事业发展的核心问题。
４、规范投资体制，拓宽增值渠道。规范农保基金存银行、买国债的具体操作行为。允许养老保险基金进行适当的投资组合，逐步放松投资管制，以提高积累资金的增值率。确保农保基金保值增值，降低支付风险。
５、强化基金监管，保障基金安全。各级监督部门要将农保基金的监管真正纳入服务“三农”的高度，制定切实可行的年度计划，实施经常性监督。对挤占、挪用、拆借农保基金的问题，一经发现，严肃处理，绝不姑息迁就。从根本上确保农保基金的安全完整，使农保基金真正发挥农村养老保险的支撑作用，为农保事业的发展奠定坚实的基础。（作者：湖北省京山县审计局 曹祖刚 付山国 李丹）
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