建设项目用地审计“六分清”
简介： 近年来，一些建设项目违法用地现象时有发生，部分项目业主违反国家产业政策，逃避审批，严重破坏、浪费了土地资源。一些单位通过截留、拖欠、挪用征地补偿费的方式，严重侵害了农民利益。甚至在征用土地过程中，部分人谋取个人私利，实施商业贿赂，触犯了刑事法律。针对上述现象，审计 ...
近年来，一些建设项目违法用地现象时有发生，部分项目业主违反国家产业政策，逃避审批，严重破坏、浪费了土地资源。一些单位通过截留、拖欠、挪用征地补偿费的方式，严重侵害了农民利益。甚至在征用土地过程中，部分人谋取个人私利，实施商业贿赂，触犯了刑事法律。针对上述现象，审计机关依靠自身优势，进一步加强了建设项目用地真实性、合法性的审计监督，在遏制违法用地、减少腐败方面，起了重要作用。笔者在参与审计一些建设项目时，在用地审批、土地补偿等方面，也发现了一些较为普遍和典型的问题，现将建设项目审计过程中，需要着重区分的事项总结如下：
一、对于项目本身的性质，要分清项目属于鼓励类、限制类、禁止类
这是审计一个建设项目需要关注的首要问题，在现阶段具有十分重要的意义。对于项目建设用地，我国是按照“区别对待、有保有压”的原则进行审批的，但是，近年来，为了招商引资、完成经济指标任务，一些地方政府默许、甚至支持了一些建设项目违法用地现象的存在，而部分项目本身就违反了国家有关产业政策，在国家严格控制之列，如别墅类房地产开发项目、高尔夫球场项目。国土资源部、国家发改委于2006年12月发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》依据国家有关产业政策、土地供应政策，明确了限制和禁止用地的项目，也为审计人员判断被审项目用地的合规性提供了重要依据。
二、对于项目取得土地的方式，要分清划拨方式、出让方式
区分土地取得方式的意义在于：其一，只有法律法规明确规定的项目才能获得划拨用地。按照《土地管理法》及其他相关的法规、规章的规定，除国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地及法律和法规明确规定可以采用划拨方式供地外，其他项目用地均应以出让方式取得。其二，划拨是无偿的，但出让是有偿的，土地一级市场上，出让土地有招标、拍卖、挂牌等方式。笔者曾经在审计某电力建设项目时，发现当地土地主管部门违规对该项目划拨用地征收土地出让金的问题。其三，划拨方式获得用地是无限期的，但出让方式获得的土地使用权是有期限的，如住宅项目用地最长期限70年，商业、旅游、娱乐项目用地最长期限40年，其他项目用地最长期限50年。
三、对于土地性质，要分清国有土地、集体土地、建设单位自有土地
较国有土地而言，集体土地需要支付土地补偿费，以补偿集体土地所有权。由于集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，如果建设项目需要征用集体土地，除广东省外，均需先征收为国有土地后，才能用于项目建设，有些集体土地未转为国有，便用于项目建设，或者“未批先用”，均是违反《土地管理法》的。对于建设单位的自有土地，如果已被占用，还需要适当补偿。如《铁路用地管理办法》中规定，对于收回他人承种的铁路自有土地，需要提前告知承种人；如已播种，应支付当季青苗补偿费；如承种人确有实际困难的，还应适当支付补助费。
四、对于被征用土地的使用情况，要分清是否属于耕地
占用林地需要支付森林植被恢复费，占用耕地可能要上缴耕地占用税。如果占用了耕地，还要进一步分清是否属于基本农田。我国实行的是最严格的耕地保护制度，对建设项目占用耕地有很多限制。一是用地审批更加严格。占用35公顷以上的耕地，或者基本农田，均由国务院审批。二是占用耕地实行“占补平衡”制度。各类非农建设项目占用耕地的，项目业主必须补充数量、质量相当的耕地。没有条件自行补充耕地的，应向土地主管部门缴纳相应的耕地开垦费。
五、对于用地时限，要分清长期用地、临时用地
临时用地不得在地上修建永久性建筑物。对于临时用地，还要起一步分清其用地主体是建设单位，还是施工单位，其意义在于对项目建设成本的影响：建设单位临时用地的相关费用直接进入项目建设成本，但施工单位的相关费用应该是其投标报价的一部分。对于临时用地，还需要关注其是否超过了期限。临时使用土地期限一般不超过2年（铁路的是规定是最长不得超过3年）,超过期限的，应当向规划、国土等部门重新办理临时用地审批。
六、对于相关费用支出，要分清税费性质、补偿性质、其他性质
建设项目征用土地，需要承担的费用主要有三类，审计人员应有针对性地予以关注：（1）税费性质的支出，包括耕地占用税、征地管理费，征用菜地的，有些地方还要求应缴纳新菜地开发建设基金。对于这类费用，应对比相关标准，关注是否存在乱摊派，乱收费，加大项目建设成本的问题。（2）补偿性质的支出，如土地补偿费、青苗附着物补偿费、安置补助费、征用林地补偿费等。对于这类费用，不仅要关注是否存在挤占挪用征地补偿资金、通过虚报冒领侵占建设资金的问题，更要重点审查是否存在降低补偿标准，侵害农民利益的问题。（3）其他性质的支出，如占用耕地支付的开垦费。着重审查是否足额缴纳了耕地开垦费，是否按照需要补充耕地的数量、质量等级标准折算，而导致占而不补、或者占多补少、占优补劣的问题。（作者：审计署驻兰州特派办外资项目课题组）
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