地方审计机关开展效益审计存在的困难和建议
简介： 效益审计是审计人员受财产所有者的委托，根据有关法律、法规和标准，对被审计单位（项目）经济活动的真实合法性、内控制度的科学有效性以及经营战略的正确潜在性进行监督、评价和鉴证，以促进其提高经济效益，加强宏观调控的一种独立性经济监督活动。
今年，审计署明确提出，各 ...
效益审计是审计人员受财产所有者的委托，根据有关法律、法规和标准，对被审计单位（项目）经济活动的真实合法性、内控制度的科学有效性以及经营战略的正确潜在性进行监督、评价和鉴证，以促进其提高经济效益，加强宏观调控的一种独立性经济监督活动。
今年，审计署明确提出，各级审计机关要按照《宪法》、《审计法》的有关规定和审计工作5年发展规划的要求，结合实际，集中一定力量，对财政资金的支出效益进行审计和审计调查，重点揭露和纠正财政支出中的重大损失浪费问题，促进加强管理，提高资金的使用效益。效益审计不仅需要，而且成为摆在我们面前的一项极为重要的历史性任务。笔者从地方审计机关开展效益审计存在的困难提出自己的观点和建议：
一、目前地方审计机关开展效益审计存在的困难
（一）内部因素
1、对效益审计的认识和理解不充分。
地方审计机关的大部分审计人员对效益审计的概念还停留在过去的“对被审计单位的财政财务收支的真实、合法、有效”和在出具的审计报告上进行有效评价上，没有认识到效益审计是独立于财政财务收支审计的一种审计类型。另外，地方审计机关领导对效益审计重要性认识还有待逐步提高，对效益审计的巨大潜力和作用还没有完整的感性认识。认为只要做深做好财政财务收支审计，扩大审计影响就行了。从事审计工作的一线人员，对开展效益审计信心不足，认为效益审计是“空中楼阁”，可望而不可及的。
2、现有审计力量严重不足。
地方审计机关人员少而审计项目多、任务重， 严重制约了地方审计机关效益审计的发展。效益审计要求审计人员具有一定的政策水平、一定的综合业务素质和业务技能、知识结构多元化、较强的分析判断能力。由于长期以来财务收支审计占主导地位，审计人员对其他领域的知识运用不多，所以就目前而言，审计人员的知识面相对比较狭窄。同时，地方审计机关由于受机关编制有限的影响，多年来很少引进相关人才，人员超编、年龄偏大、知识结构不合理，复合性人才和干部队伍年轻化难以实现，开展效益审计等于纸上谈兵。
3、审计经费难以保证。
地方审计机关经费普遍紧张，财政拨款够机关正常工作运转已是不易，谈不上开展效益审计。效益审计需要各种专业人才， 而审计机关就是缺少各类专业人才， 当开展效益审计时，就要从社会上聘请一些专家来共同开展工作， 需要相当的经费。同时，效益审计的范围，不同于以往的财政财务收支审计，涉及面广，需要取证的材料多，大大加大审计机关的审计工作成本。
4、审计风险加大。
目前，效益审计没有完整的效益审计的评价体系和评价标准，没有统一的方法和技术，效益审计评价难度大，效益的时空范围很大，显性效益和隐性效益之间关系复杂，给审计评价带来一定难度。要求审计人员掌握更多的专业技术知识，自由选择审计方法和审计技术的空间。要求审计人员在保证审计证据的充分性和可靠性方面要注入更多的精力。由于审计人员专业技术知识有限，审计风险加大。另外，效益审计结论的根据主要是“趋势证据”，定性多、定量少，不能量化或十分准确地反映客体发生的实际情况，所以审计结论存在潜在的风险。地方审计机关现阶段没有能力，也无法承受效益审计所带来的审计风险。
5、地方审计信息系统不完善。
审计署的审计信息化建设起步早、经验丰富，开展效益审计有能力。但是，由于人力、物力、财力的严重不足，致使地方审计机关审计信息化建设工作滞后， 审计技术手段落后，开展效益审计的基本要素不具备。即使开展了效益审计，效益审计的成果很难落到实处。同时，存在条块利益、部门利益、地方利益的冲突， 更主要的是地方审计信息系统不完善，审计资源难以共享，使得地方审计机关开展效益审计好比“水中月，镜中花”。
（二）外部因素
1、被审计单位提供的虚假资料直接影响效益审计结果。
我国财经领域的虚假行为还较为严重，特别是会计资料的失真行为，有一定的普遍性，这在地方上尤为明显。众所周知，效益审计是建立在被审计单位财政财务收支事项的真实、合法上，或对不真实、不合法事项重新进行调整的前提下进行的。因此，审计信息资料的失真对地方审计机关开展效益审计带来了很大的困难，也直接加大地方审计机关的审计风险。
2、法律、法规赋予审计执法手段不强硬，限制了地方审计机关开展效益审计。
被审计单位提供资料不及时、不完整，挤牙膏式的，要一点给一点，是当前地方审计机关在审计中遇到的普遍现象。因为缺乏有效的法律手段，使审计工作在索要资料阶段耽误了许多保贵的审计时间。同时，审计调查取证权是审计机关要查清问题必须行使的权力，效益审计更需要从项目涉及的各个层面进行取证，有属于审计机关管辖的审计对象，也有不属于审计机关管辖的审计对象的。现行的法律法规仅规定了审计机关进行调查时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。但对不配合审计机关调查、不提供资料的，现行的法律法规未规定相应后果及接受调查方应承担的法律责任，使审计机关对有些问题无法查清，难以准确定性处理，只好放弃在审计报告中揭露反映，直接影响了效益审计最终的效果。
3、社会各界对效益审计的认知不够。
效益审计可以说是与国际接轨的产物。效益审计是建立在社会文明程度达到一定阶段，人们的物质生活和精神生活达到一定标准的基础上进行的。我们现在是社会主义初级阶段，社会综合素质还有待提高，尤其是在经济欠发达的地方，财政财务违规现象广泛存在。同时，财务管理、内控制度不健全的情况下，广泛开展效益审计没必要。地方各部门经过近20年的审计宣传和近几年的审计风暴，各大媒体的多方位的报道，使得财政财务收支审计在广大人民群众中的得到普遍认知。但效益审计这个名词相信没有几个普通老百姓能说出个所以来，可见效益审计在各地方、各部门上认知度不广，这给地方审计机关开展效益审计带来了一定的难度。
二、地方审计机关开展效益审计的建议
1、加强对效益审计的宣传。在社会上广泛宣传效益审计，通过报纸、杂志、广播、电视等各种媒体进行宣传，让社会各界认识、接受效益审计，知道开展效益审计的重要性和必要性。同时，在审计系统造成一种效益审计势在必行的声势，不能关停留在研讨、讨论上，切实转变地方审计机关各级人员的现行审计思维模式。
2、加强效益审计的培训。地方审计机关要整合审计资源和审计力量，科学合理地调配审计人员，加强效益审计知识培训。首先对现有审计人员进行后续教育，使他们不仅精通财务、审计业务和计算机技能，而且熟识法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识，努力造就一专多能的复合型人才；其次适当向社会选调效益审计急需的人才，特别是法律、计算机和相关专业人才，逐步优化审计干部队伍；再次建立效益审计专家库，实施政府审计的外聘专家制度，充分利用外部力量，弥补审计队伍的专业知识。同时，向开展效益审计起步早的兄弟单位取经、交流经验，不断提高地方审计机关效益审计的水平。
3、地方审计机关要量力而行。地方审计机关要适当选项开展效益审计，选择与国计民生、群众关心、地方经济建设有密切联系的项目，取得经验后，再向其他领域拓展，在近期可以和其他审计结合起来进行。同时，要加强效益审计的调研工作，地方审计机关要及时向上级审计机关反映在实践中遇到的困难和问题，提供丰富的第一手实践材料，并提出自己的看法与见解；上级审计机关要及时汇总并分析实践中遇到的困难和问题，听取和征求多方意见，集思广益，提出解决问题的思路与方法，制定出台有关开展效益审计工作的措施办法，以指导下级审计机关按统一规范要求开展效益审计工作。
4、加大对被审单位经营管理情况的审计。效益审计在真实合法的基础上，主要侧重于经营管理和经营战略评价和鉴证，所以地方审计机关在审计过程中要加强前期调查，根据被审计单位的具体情况，有针对性的确定审计工作方案和审计实施方案。效益审计应以帮助被审计单位实现经营目标为出发点，对审计对象经营活动的了解和掌握，是有效开展效益审计的前提条件。所以地方审计机关的审计人员，在审计过程中需要了解和掌握被审计单位的经营情况和经营理念，才能实现促进审计对象实现经营目标。
5、积极探索，及时总结经验。审计结束后，地方审计机关要对效益审计情况进行小结。要求每个效益审计的审计组在审计结束后，结合审计实际情况，认真查找出审计过程中的经验和教训，特别是要提出改进、完善效益审计的意见和建议。及时总结归纳，坚持效益审计与真实合法性审计有机结合，紧紧围绕审计项目的目标进行，运用创造性的思维方法，制定合理的、切合实际的审计评价标准，使得地方审计机关效益审计逐步走上良性发展的道路。
效益审计是国家审计发展的必然要求，它是由社会的客观需要，审计职业的发展水平以及审计环境的发展变化所决定的。大方向已经明确，地方审计机关要知难而上，克服效益审计项目任务重、难度大、基础薄弱的困难和受机构设置、人员素质因素影响的矛盾，选择效益审计突破口，把效益审计不断推向前进。
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