支持我国战略产业的税收政策与环境
简介：一、 我国战略产业的确定及地位
21世纪是生产要素全球整合的世纪，各个经济体的竞争也将从政治、军事和泛产业领域集中到战略产业领域。战略产业体现了国家的工业化水平，是决定国家整体实力的基础力量。通过对影响国民经济发展的战略产业的大规模投资，在短期内迅速建立 ...
一、 我国战略产业的确定及地位
21世纪是生产要素全球整合的世纪，各个经济体的竞争也将从政治、军事和泛产业领域集中到战略产业领域。战略产业体现了国家的工业化水平，是决定国家整体实力的基础力量。通过对影响国民经济发展的战略产业的大规模投资，在短期内迅速建立起战略产业的发展基础，满足国家发展目标的要求，如占领产业制高点，提高战略产业的供给能力，改变本国产业的国际地位等，是后起国家常用的发展战略。在当代国际经济环境发生了许多重大变化，这种产业仍具有较强的现实价值，国家支持仍是战略产业发展的一个非常重要的导向。
中国作为为一个巨大的后发经济体，在应对国际经济变化以及新国际分工体系的进程中，虽然没有一个领域具有绝对的比较优势，但是新的决定因素—技术也为后发经济体实现跨越式发展提供了重要的理论依据和政策基石。即后发经济体已经没有可以固守的产业领域，只有和发达经济体一样发展高技术并提升或创造高附加价值的产业。当然，作为后发经济体的中国，限于目前的资金准备、人才准备和可调动的其它要素，不可能像美国那样的发达经济体可以在若干领域同时发展，但至少中国可以有选择地优先发展某些关键性的战略技术以及以这些战略技术为支撑的战略产业。如半导体产业、装备产业等，就可以利用国家力量进行优先发展。
在战略产业中，有一类战略产业本身的立基市场虽然很小，但外部溢出却很大，这种战略性技术的代表性产业是机床产业。即使是像美国那样制造业非常发达的产业体系，其机床生产也只占美国制造业就业率的1%不到，而在制造业就业的人员中却有25%的人使用机床。同样的结构也反映在中国的制造业中。据有关部门统计显示，2000年中国机床生产所占中国制造业就业率仅为0.56%，而同期在制造业就业的人员则有18%的人使用机床。更为进一步的分析显示，2000年中国机床产业产值只占GDP的0.02%，而通过使用机床产值所占的GDP则数倍于机床产业本身所创造的产值。
机床产业无论是在发达国家还是在中国这样的发展中国家，其本身的产业贡献都是非常有限的，而其对整个制造业的外溢性贡献则是巨大的。更具有代表性提机床产业的高端技术部分—数控机床。它是由传统机床进一步集成计算机硬件软件技术、电子技术、通讯网络技术、精密制造技术，并朝智能化发展的先进制造装备。
另一类战略产业对于一个经济体而言，不仅具有巨大的外部溢出效应，而且本身还具有直接的巨大经济效应。换言之，由这类战略技术形成的战略产业，其战略性不仅体现在对一个经济体的安全运作和产业提升上，还可以通过市场化过程为该经济体获得巨大的附加价值和高工资就业源。如集成电路产业，世界经济发展表明：集成电路产业作为当代促进国家经济和保证国家安全的战略产业与基础产业，其发展规模和技术水平已成为大国地位和综合国力的新标志。 随着产业技术进步和经济发展，一个产业的战略地位将会发生变化，总的趋势是：某些传统战略产业可能逐渐失去其战略地位，而一些代表未来产业发展方向的新兴产业将成为新的战略产业。在传统战略产业领域，相当一部分垄断性战略产业将逐渐向竞争性战略产业转变，其中又有许多竞争性战略产业产业最终转变为一般竞争性产业。
二、 发展我国战略产业需要国家税收支持
中国在发展自己的战略技术及其产业化上，可以分别实行不同的战略，即跟踪战略、跟踪下的跨越战略和领先式战略。如对大型飞机、通用式CPU这些技术壁垒、市场壁垒严重资金门槛非常高的产业，可以实行技术跟踪发展的战略，国家的力量主要集中在技术的研发上，基本不对其进行产业化和商业化；对精密机床、嵌入式CPU这些有能力突破的战略技术领域，不仅要加大研发力度，而且要直接和产业化、商业化一并考虑，即实行跟踪下的跨越式发展战略；对中医药等有中国独特优势的技术，可以集中力量直接实行领先式发展战略，即直接以产业化为目标，以产业化、商业化推动技术创新和升级。
1、要将我国战略产业的税收支持政策，从当前对产品商业化R&D及其后阶段支持为主转向为对产业研究和前竞争开发活动的R&D阶段进行支持，把我国的税收优惠政策从生产、销售（或出口）环节向研究、开发环节转移。按照《补贴与反补贴措施协议》规定，国家对基础性研究的资助不在限制之列，对产业（基础）研究和先驱开发活动不超过合法成本75%的补贴为不可控告补贴。就国民经济的持续、快速、健康发展来说，对研究、开发等上游环节的支持比对生产、销售等下游环节的支持更具有基础性、前瞻性和长远性，更有利于从源头上培育我国发展战略产业的能力。
2、开展技术模仿创新。技术模仿创新是发展中国家技术追赶、建立创新能力进而从后进迈向先进必经的阶段。加入WTO，我国将失去对进口替代目的技术自主创新的支持空间，但同时也为通过国际市场获取所需的关键技术与购买专利和技术秘密等软技术提供了相对有利的条件，从而为我国创造了通过模仿创新缩短与发达国家的技术差距、实现技术追赶的有利国际环境。根据日本等东亚国家经验，在技术赶超阶段注重引进专利、技术许可等软技术与国外研究和开发后期、尚未商业化的技术，有利于尽快形成具有自主知识产权的技术。为此，根据《补贴与反补贴措施协议 》绿灯条款，建议政府在产业研究和前竞争阶段的支持上，提高对一些已具备研究和开发能力的企业购买国外专利和技术服务等软技术成本的税收减免支持力度，以激励企业引进国内外专利和技术咨询等国外处于研究和开发后期尚未商业化、并通过二次开发快速形成自主知识产权的技术。
3、参照东亚新兴工业化国家技术赶超中，既对一些市场严重失灵的战略或关键技术领域、社会经济发展需要解决的重大技术问题采取选择性的政府拨款支持或贷款贴息政策，又采取税收减免，兼顾市场失灵程度较轻的技术领域的作法。从我国技术跨越战略出发，对国家技术发展优先领域进行有选择性的重点支持，既采取拨款和贷款贴息等政府直接支持方式，又采取税收减免政策，兼顾其他技术领域发展的需要，以从选择性的重点支持和全方位的激励两个方面加大企业R&D投入，考虑到我国研究与开发投入基础较小和国家财力有限的实际，建议采取对企业R&D投资增量实行税收减免。同时积极鼓励具备条件的企业吸纳或组建研究与开发机构，使之成为技术创新的主体。根据国际经验，建立由政府补贴、与企业共担产业研究和前竞争开发活动R&D投资风险的政策，有利于刺激产业R&D的投资和创新。因此，我国在对国家技术发展优先领域进行有选择的重点支持中，应结合公共财政和开发机构转型的有利时机，对一些具备条件的企业，采取适当的税收扶持政策，使之建立和吸纳高水平的研究和开发机构，并成为能参与国际竞争的技术创新主体。
三、创造发展我国战略产业的良好税收环境
（一）颁布特别法案，规范战略产业税收立法
我国现有的战略产业税收政策，都是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充形成的，散见于各类税收单行法规或税收文件中，使得人们对政策难以全面掌握，认识上不易清晰、明确，感到透明度不够，而且很多的优惠政策缺乏长期稳定性。为此，根据我国实际情况，国家应制定《国家战略产业发展法》，从总体上考虑战略产业发展战略以及相关的财税政策，形成专门的《财政鼓励战略产业发展条例》、《税收鼓励战略产业发展条例》，明确财税政策的目标和优惠受益对象，研究激励政策发挥作用的机制，研究和判定予以鼓励的战略技术及其产业标准。
（二）在战略产业实行增值税转型试点
在东北地区实行增值税转型的同时考虑在战略产业也试行增值转型。在增值税的抵扣中，应充分考虑战略产业技术研究投入巨大而原料消耗少等行业特点，在增值税改革中应增加增值税抵扣政策，也就是说，充分考虑战略产业的人力资本投入。在战略产业企业实行消费型增值税，应同时允许抵扣外购的专利权和非专利技术等无形资产和技术设备的固定资产进项税金。这样，既可以减轻企业税收负担，促进企业加大科技研究与开发投入。此外，企业研制属于国家产业政策重点开发的高技术含量、高市场占有率、高附加值、高创汇、高关联度且对全省乃至全国经济发展有重要影响的新产品，其缴纳的增值税，可根据不同情况给予不同的定期“先征后返”的照顾。
（三）进一步建立健全对产业基础和产业应用研究开发的税收优惠政策
研究开发方面的补贴是世界贸易组织补贴与反补贴措施协议所允许的。按照协议规定，国家对基础性研究的资助不在限制之列，对产业（基础）研究和竞争开发前（产业应用）活动不超过合法成本的75%和50%的补贴为不可起诉补贴。应该将政府对技术的支持定位于产业研究和前竞争开发R&D阶段，采取拨款和贷款贴息为主、税收减免为辅相结合的支持政策体系。税收政策作用的范围应不限于列入战略产业领域的企业自主开发、而应包括所有行业企业的自主开发，不仅包括战略产业自主开发，还包括这些自主开发技术在生产中的应用。
（四）建立鼓励风险投资的税收优惠政策体系
尽管国内高技术企业的整体税负并不重，但是从结构上看，税收优惠的设计对战略产业的风险考虑较少，这应是我国下一步税收优惠设计的重点。具体来说，应根据战略产业发展的特点，将税收优惠的重心转移到战略技术创新体系和战略技术产业化支持体系方面，建立起比较符合国际规范和WTO要求的税收优惠体系主要内容有：1、对所有创业企业的税收优惠政策。2、对中小创业企业可以考虑放宽费用列支标准。3、建立对风险投资的税收倾斜政策。
（五）加强科技人才培养，稳定科研队伍，为战略产业发展所需人力资本提供支持
战略产业的发展说到底，都是人才的竞争。因此，税收政策应推动教育的发展，它包括学校教育、成人教育和员工培训等等。支持的重点包括：1、进一步加强对科技人才培养的税收支持。2、优惠税收政策适度向个人倾斜，重点是完善战略技术人才的个人所得税政策。稳定科研队伍、调动科研开发人员的积极性。
（六）逐步推行税式支出管理，提高税收优惠政策的实际效率。
税式支出是各类税收优惠的统称，为确保科技发挥出最佳效应，防止优惠支出额度及其方向的失控，应借鉴国外的一些先进经验，将因科技税收优惠减少的税收收入作为一项支出来加强管理，建立“税式支出”制度，设立科技税式支出统一账目，规范税式支出预算，提高税收优惠政策实际效率。
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