完善地区间税收分配制度
简介： 一、地方政府主导投资规模扩大的表现
地方政府主导投资规模扩大，主要指地方政府出于扩大收入动机而采取相应的招商引资优惠政策，致使当地政府投资行为和投资规模非理性扩大的客观事实。
随着我国市场经济体制改革的推进，地方政府主导投资规模扩大的特点，在不同 ...
一、地方政府主导投资规模扩大的表现
地方政府主导投资规模扩大，主要指地方政府出于扩大收入动机而采取相应的招商引资优惠政策，致使当地政府投资行为和投资规模非理性扩大的客观事实。
随着我国市场经济体制改革的推进，地方政府主导投资规模扩大的特点，在不同历史阶段呈现不同的特征，具体表现为：在国有企业是经济主体主要组成部分的时期，政府与国有企业是所有者与被所有者关系，地方政府热衷于“办自己的企业”，即隶属于地方政府的企业，导致政府主导投资规模膨胀；在集体企业、私营企业、外商投资企业所占市场份额增大的时期．政府基本职能定位于确保辖区内的组织和公民享受更好的公共服务，地方政府转向热衷于“办自己辖区内的企业”，如以各种优惠条件对外招商引资，导致政府主导投资规模扩大。
地方政府作为一个理性的经济主体，出于发展本地经济的动机而导致的投资规模扩大本来无可厚非，但在该过程中出现了一系列不考虑环境、资源限制，片面追求投资规模、经济产值等的扭曲投资行为，这些非理性的投资行为一定程度上制约了我国经济增长方式的转变和经济社会的和谐发展。
二、地方政府主导的投资规模扩大的体制根源
从追求税收和财政收入的角度分析，地方政府主导投资规模的扩大主要有以下两方面的原因：
(一)我国政府的收入主要直接来自于企业，尤其是工矿企业
无论是计划经济体制下，还是目前完善市场经济体制的过程中，企业一直是我国政府的主要收入来源，直接来自于公民个人的收入仍然占政府收入的较小比重。以2005年为例，全国财政收入中，直接来自个人的个人所得税占不到7％。同时，从企业取得的收入中，又主要来自工矿企业。基于地方政府的角度分析，增加税收和财政收入规模，为当地居民提供更多、更好的公共服务的首要选择，必须大力发展当地企业，尤其是工矿企业。
(二)企业上缴给政府的收入在地方政府间主要按照隶属关系或属地原则予以分配
在经济主体以国有企业为主、政府与企业关系以所有者与被所有者关系为主导的情况下，中央政府与地方政府收入划分确定后，地方政府取得收入主要是以企业隶属关系予以划分，即某省所属企业上缴国家的收入中属于地方政府收入的部分作为该省地方政府的财政收入。
在以私营企业、集体企业和外商投资企业共同构成市场经济主要组成部分的情况下，政府与企业之间的关系更主要地是公共服务的提供者和公共服务成本的负担者的关系。在现行体制下，企业上缴国家的收入中属于地方政府分享的部分是按照属地原则在各地区地方财政之间进行划分，即在某省辖区内注册或经营管理地在该省辖区内的企业其缴纳的收入中，应当由地方政府分享的部分即归属于该省的地方财政收入。
在企业上缴政府的收入按隶属关系在中央政府和各地方政府间划分的历史背景下，地方政府为了取得更多的收入自然倾向于“办自己的企业”；在企业上缴政府的收入地方分享部分按属地原则在地方政府间划分的历史阶段，地方政府自然倾向于“办自己辖区内的企业”，以谋求更多的收入来源。
综合上述两方面因素，由于政府收入主要直接来自于企业尤其是工矿企业，地方政府收入又主要直接来自于其辖区内的企业，地方政府要向辖区内居民提供更多、更好的公共服务，就必须获得更多的收入；要获得收入增量，就要支持办企业。这种由于体制设计而产生的地方政府的逐利驱动难免产生这样的现象；那些本身不适宜办工矿企业、自然优势是农牧业生产的地区，地方政府本应当更多地注重生态和环境保护，但出于增加财政收入、扩大财政支出、提供更好的公共服务等方面的考虑，往往采取各种优惠措施招商引资，发展工矿企业，甚至不惜污染环境、破坏生态。
三、地方政府主导的投资规模扩大的其他不合理因素分析
除上述致使地方政府主导的投资规模扩大的体制根源外，政府收入取得方式及地方分享部分在各地区之间的划分还存在其他一些不合理因素。
(一)从税收总体上看，地方政府在分享当地社会公众负担的税收方面存在不完全对应的问题
从社会公众和其受托责任人——政府的角度来看，当地社会公众通过购买商品的消费行为负担了相应的税收(特别是增值税)，但对应的地方政府分享部分却分配给了商品生产、流通各环节所在的各个地方政府，而不只是分配给最终消费商品所在的地方政府。消费者所在地方政府未能完全分享当地社会公众负担的税收，却要为之提供相应的公共服务。
(二)从地方政府角度看，地方政府为当地企业的经营提供了。公共服务，但当地企业缴纳的相关税收中属于地方分享的部分却有可能按属地原则分配给其他地方政府
例如，渤海海域在天津注册的一个海洋石油企业，其海上钻井平台可能距山东更近，其生活用淡水补给、原油上岸等均在山东境内解决。在现行税收分享制度设计规则下，其缴纳的增值税地方分享部分全部划归经营管理地——天津市的地方财政，而山东省地方财政却没有得到因提供相应服务而应分享的部分。
为应对上述情况，地方政府往往要求在本地经营的企业必须在本地注册，这难免影响企业的自主经营。例如，麦当劳公司在美国是一个公司，在中国则在哪个省经营就在哪个省注册成立一个独立的公司，否则当地政府因分享不到其缴纳的税收，不会为其经营提供各种便利条件。这些税收分配中的问题一定程度上影响了企业正常经营的开展和经营形式的创新。
四、完善地区间收入分配制度，推进经济增长方式转变的思考
弱化地方政府主导投资规模扩大的内在冲动，引导地方政府主动地促进经济增长方式转变，不能简单地调整地方政府分享税种的范围和比例，更重要的是体制创新、完善地区间收入分配制度。
(一)基本原则
完善地区间收入分配制度的基本原则是提供公共服务与分享税收要对应。在政府与市场经济主体的关系主要是公共服务的提供者和公共服务成本的负担者的条件下，确定市场经济主体上缴的收入中，地方政府分享部分应当由哪一个或哪些地方政府分享，其基本原则是提供公共服务与分享税收要对应。比如某家连锁经营企业总部注册在某省某市，其特许经营店既有在其他城市的，也有在其他省的，除其总部所在地省市地方政府为其经营提供了公共服务外，其他相关地区的地方政府也为其经营提供公共服务，其缴纳的企业所得税、营业税、增值税等税收的地方分享部分应当在相关地方政府间合理分配，实现提供公共服务与分享税收的对应。
(二)目标
1．远期目标。改革税制，将目前在各个环节征收、以增加值为税基、价内征收的增值税改为在最终销售环节征收、以销售额为税基、价外征收的消费税。
增值税的税制设计是对一件商品在各个环节的增加值征税，其最根本的特征是对生产环节创造价值和销售环节实现价值进行征税。这样做在宏观调控以生产为基点的情况下是适当的。但从作为消费者的社会公众，以及为当地社会公众提供公共服务的地方政府的角度看，增值税这样的流转税实际上是由消费者缴纳和最终负担的。尽管从经济学上分析，流转税也存在能否以及在多大程度上由企业向消费者转嫁的问题，但税制和税收征管制度的设计应当使消费者心里清楚，购买一件商品，自己负担的税是多少，而这些税中由当地政府分享的部分应全部用于对当地消费者的公共服务。
按照这一思路，现行在各个环节征收、以增加值为税基、价内征收的增值税，应当逐步转变为在最终销售环节征收、以销售额为税基、价外征收的消费税。在新的税制设计下，当地居民缴纳的税收中地方分享部分全部归属所在地方政府，用于对当地居民提供公共服务。这样，地方政府自然关注如何改善当地的居住环境，吸引更多的人来这里就业、居住和消费，而不再去关注扩大投资规模，“铺摊子、上项目”。这种税制设计一定程度上也会遏止地方保护和地区封锁行为。
2．近期目标。在不改革税制的条件下，针对企业跨地区经营越来越多的情况，建立和完善税收收入的地区间分配办法。
从企业经营来看，其经营区域越来越大，不只是其注册地地方政府为其提供公共服务，众多的地方政府都为其生产经营提供公共服务。因此，按照提供公共服务与分享税收相对应的原则，跨地区经营企业缴纳的税收中地方分享部分也应当在各相关地区之间分配。在不改革现行税制的条件下，可以考虑通过建立和完善政府收入的地区间分配制度，处理地区间税收分配问题，使地方政府能够完全分享当地居民负担的流转税和在本地经营企业缴纳的所得税。这样，地方政府不会再要求凡是在本地经营的企业均在本地注册，有利于企业正常经营发展。同时，由于在当地注册的企业，也可能会在其他地区开展经营，其上缴的税收相应地不完全由当地地方政府分享，也会弱化地方政府扩大投资规模的冲动。
(三)政策建议
考虑到上述远期目标在目前情况下难以很快实现，建议循序渐进、逐步推进。目前应以近期目标为着眼点．完善地区间收入分配制度，推进经济增长方式转变。主要政策建议有：
1．将增值税地方分享的25％部分以及现在按来源地分配的税收返还部分纳入一般性转移支付体系，按各地经济贡献．支出需求和困难程度予以分配。
2．进一步完善2002年企业所得税分享改革初步建立的跨地区经营集中缴库企业所得税地区间分配制度，并扩大适用企业范围，处理跨地区经营企业所得税地区间分配问题。
3．研究建立跨地区经营企业营业税地区间分配制度。
4．建立处理税收收入跨地区分配问题的专门机构。
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