我国房地产税制建设的简要回顾与展望
简介： 一、我国房地产税收制度的建立
中华人民共和国成立前后,在全国统一的新的税收制度建立以前,为了保证国家财政收入和经济稳定,根据中共中央的指示,老解放区的人民政府暂时可以继续按照自己制定的税法征税,来不及制定新税法的新解放区则可以暂时沿用原国民党政 ...
一、我国房地产税收制度的建立
中华人民共和国成立前后,在全国统一的新的税收制度建立以前,为了保证国家财政收入和经济稳定,根据中共中央的指示,老解放区的人民政府暂时可以继续按照自己制定的税法征税,来不及制定新税法的新解放区则可以暂时沿用原国民党政府实行过的一些可以利用的税法征税,其中包括不同名目的房产税、土地税和与房地产有关的一些税收,如契税、印花税、所得税。
在1949年11月底至12月初召开的首届全国税务会议上,确定了统一全国税收制度、税收政策的大政方针和拟出台的主要税法的基本方案,确定全国范围适用的税收为14种,其中涉及房地产的税种有房产税、地产税、工商业税(包括营业税和所得税)、印花税和遗产税。上述内容载入了1950年1月30曰中央人民政府政务院发布的新中国税制建设的纲领性文件一《全国税政实施要则》。此外,各地普遍征收契税。遗产税始终没有立法开征。
20世纪50年代中期,我国实行生产资料所有制的社会主义改造以后,绝大部分房地产属于国家和集体所有,土地的买卖和转让被禁止,房屋产权变动的征税范围也日益缩小,房屋的出租也被严格限制,因而房地产市场和相关的税收制度在以后的近30年时间内几乎名存实亡。
(一)契税
1950年4月3日,政务院发布《契税暂行条例》,即日起施行。该暂行条例的施行细则由各省、市根据本地区的实际情况自行制定,并报中央人民政府财政部备案。暂行条例规定了凡土地、房屋的买卖、典当、赠与和交换,都应当凭土地、房屋所有证,并由当事人双方订立契约,由承受人缴纳契税。其中,买卖契税按照买价征收6%,典当契税按照典当价征收3%,赠与契税按照现值价格征收6%。1951年全国契税收入为2 733.4万元,1953年达到4036.0万元.1955年降至1829.2万元.1956年以后基本停征。
(二)城市房地产税
1951年8月8日,政务院公布《城市房地产税暂行条例》(1950年6月,二届全国税务会议决定将房产税和地产税合并为房地产税,后来政务院又限定其在城市征收.所以定名为城市房地产税),即日起施行。暂行条例中规定:城市房地产税的纳税人为房地产的产权所有人或者承典人,代管人、使用人,征税对象为规定的城市房地产。房产税以标准房价为计税依据.按年计征.税率为1%:地产税以标准地价为计税依据,按年计征,税率为1.5%:标准房价与标准地价不易划分的城市,可以暂以标准房地价合计金额为计税依据,按年计征,税率为1.5%;标准房地价不易求得的城市,可以暂以标准房地租价为计税依据,按年计征,税率为15%。
(三)工商业税、工商统一税和工商税
1950年1月30日.中央人民政府政务院发布《工商业税暂行条例》.即日起施行。该暂行条例中与房地产有关的内容是:1.营业税。从事租赁业和房地产代理业的纳税人,以其营业总收益额为计税依据,分别适用4%和6%的税率。2.所得税。以纳税人的所得额为计税依据,实行14级全额累进税率,最低适用税率为5%,最高适用税率为30%。
同年12月19日,中央人民政府政务院发布修正以后的《工商业税暂行条例》,即日起施行。该暂行条例规定了营造业的适用税率为2.5%,房地产买卖的适用税率为3%,租赁业的适用税率为4%,房地产代理的适用税率为1 2%;所得税改为21级全额累进税率,最低适用税率和最高适用税率不变,但是各级税率之间的级距加大,实际税负大幅度减轻。
1958年税制改革时,为了简化税制,将工商业税中的营业税与货物税、印花税和商品流通税合并为工商统一税。1958年9月11日,第一届全国人民代表大会常务委员会第101次会议审议并原则通过《中华人民共和国工商统一税条例(草案)》。9月13日,国务院将该条例(草案)公布试行。该条例(草案)规定了从事建筑、安装,租赁,代理购销等业务的纳税人,以其业务收入为计税依据,适用税率分别为3%、5%和7%。工商业税中的所得税部分继续征收,并改称工商所得税。1963年4月以后,按照个体经济重于集体经济,合作商业重于其他集体经济的原则全面调整了工商所得税的税率,并将统一的全额累进税率改为不同的超额累进税率。其中,个体经济实行14级超额累进税率,最低适用税率为7%,最高适用税为62%.并有加征一至四成的规定。
1972年3月30日,国务院批准财政部报送的《关于扩大改革工商税制试点的报告》和《中华人民共和国工商税条例(草案)》,从1973年起全面试行。该条例(草案)规定了集体建筑、安装单位的适用税率仍然为3%(当时规定国营建筑、安装企业不纳税),从事租赁、代理购销等业务的纳税人适用税率为5%。1973年的税制改革.把国营企业和集体企业征收的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并为工商税。
(四)印花税
1950年12月19日,政务院公布《印花税暂行条例》,即日起施行。该暂行条例规定了印花税以商事、产权凭证的书立人、领受人或者使用人为纳税人。直接涉及房地产的税目、税率主要包括:预定买卖不动产的契据,代理买卖不动产的契据,政府颁发的土地管理业执照、土地所有权状.典当、质押、买卖、转让或者承顶不动产的契据,土地使用权的契据,租不动产的契据,适用税率均为0.3%;授产、析产契据.适用税率为3‰。1958年税制改革时,印花税并入工商统一税。
二.我国改革开放以后的房地产税收制度
党的十一届三中全会以后,我国开始实行经济体制改革和对外开放,房地产税收制度也逐步实行了改革:20世纪80年代初期恢复征收契税;80年代后期对国内单位、个人恢复征收房产税和土地使用税,并开征了耕地占用税;90年代前期开征了土地增值税;其他相关税种也实行了改革。
(一)契税
契税恢复征收之初,仍然沿用1950年政务院发布的《契税暂行条例》。1997年7月7日,国务院发布《中华人民共和国契税暂行条例》,从当年10月1日起施行,政务院发布的《契税暂行条例》同时废止。1993年以后,随着房地产交易的迅速扩大,契税收入逐年大幅度增长:1993年的收入为6.2亿元,2004年达到538.9亿元,11年间增长了85.9倍.平均每年增长17.6%。
(二)房产税
根据1984年国务院批准的国营企业”利改税”第二步改革方案,1986年9月15日,国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》,从当年10月1日起施行。房产税暂行条例仅适用于国内单位和个人,外商投资企业、外国企业和外国人仍然按照1951年政务发布的《城市房地产税暂行条例》纳税。由于按照原值征收房产税的房产范围不大,且原值普遍偏低;出租的房产不多,且征收管理比较困难,房产税的收入虽然有很大的增长,但与房地产价值和交易的增长并不协调:1993年的收入为49.2亿元,2004年达到366.3亿元,11年间增长了6.4倍,平均每年增长7.9%。
(三)耕地占用税
为了合理利用土地资源,加强土地管理,保护农用耕地,1987年4月1日,国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》,即日起施行。由于政府实行严格限制占用耕地的政策、耕地占用税实行固定税额标准且一直没有调整、征收管理比较困难等原因,收入额一直不多.增长也不快,1993年的收入为29.4亿元,2004年达到118.5亿元,11年间增长了3.0倍,平均每年增长5.5%。
(四)城镇土地使用税
根据1984年国务院批准的国营企业“利改税”第二步改革方案,1988年9月27日,国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,从当年11月1日起施行。由于城镇土地使用税实行固定税额标准且一直没有调整,收入额一直不多,增长也不快,1993年的收入为30.3亿元,2004年达到106.2亿元.11年间增长了2.5倍,平均每年增长5.0%。
(五)土地增值税
1993年12月13日,国务院发布《中华人民共和国土地增值税暂行条例》,从1994年1月1日起施行。土地增值税的收入额一直不多,但是由于房地产交易的迅速扩大和征收管理的加强,增长速度很快,1996年的收入仅为1.1亿元.2004年达到75.0亿元,8年间增长了67.2倍,平均每年增长22.9%。
(六)与房地产有关的其他税种
1.营业税。在1984年实施的税制改革中,将工商税分解为产品税、增值税、营业税和盐税。1984年9月18日,国务院发布《中华人民共和国营业税条例(草案)》,从当年10月1日起试行。1993年12月13日,国务院发布《中华人民共和国营业税暂行条例》,从1994年1月1日起施行。从事建筑、安装、修缮、装饰和其他工程作业的纳税人,以其营业收入为计税依据(现规定建筑、安装工程的计税营业额不包括设备的价值),适用税率为3%;从事代理业、仓储、租赁业的纳税人,以其营业收入为计税依据,适用税率为5%:转让土地使用权、销售建筑物和其他土地附着物的纳税人,以其取得的收入为计税依据(现规定在某些特殊情况下可以按照收入减除支出以后的差额征税),适用税率为5%。
2.城市维护建设税。1985年2月8日,国务院发布《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》,从当年1月1日起施行。缴纳产品税、增值税、营业税的国内单位和个人,以其实际缴纳的产品税、增值税、营业税税额为计税依据,按照纳税人所在地实行差别税率(1%、5%、7%)。1994年税制改革以后,城市维护建设税的纳税人、计税依据、税率等方面的规定没有改变。
3.对内资企业征收的所得税。1984年9月18日,国务院发布《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》,从当年10月1日起施行。国营企业所得税的纳税人为实行独立经济核算的国营企业,以应纳税所得额为计税依据,大中型企业实行55%的比例税率,小型企业适用10%～55%的8级超额累进税率。1985年4月11日,国务院发布《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》,从1 985年1月1日起施行。集体企业所得税的纳税人为独立核算的集体企业,以应纳税所得额为计税依据,实行从10%～55%的8级超额累进税率。1988年6月25日,国务院发布《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》,从1988年1月1日起施行。私营企业所得税的纳税人为城乡私营企业,以应纳税所得额为计税依据.税率为35%。
1993年12月13日,国务院将上述3种企业所得税与对国营企业税后利润征收的调节税合并,发布《中华人民共和国企业所得税暂行条例》,从1994年1月1日起施行。企业所得税的纳税人为国内企业和其他组织,以应纳税所得额为计税依据.一般企业适用33%的税率,微利企业暂时适用27%或者18%的税率。
4.对外资企业征收的所得税。1980年9月10日,第五届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》,1981年12月13日,第五届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国外国企业所得税法》,1991年4月9日,第七届全国人民代表大会第四次会议将E述两部涉外企业所得税法合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,从当年7月1日起施行。外商投资企业和外国企业所得税的纳税人为外商投资企业和外国企业,以应纳税所得额为计税依据,企业所得税的税率为30%.地方所得税的税率为3%。外国企业没有在中国境内设立机构、场所.而有来源于中国境内的利润、租金等所得,或者虽然设立机构、场所.但是上述所得与其机构、场所没有实际联系的,应当缴纳20%的所得税。
5.对个人征收的所得税。1980年9月10日,第五届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国个人所得税法》,1986年1月7日,国务院发布《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》,1986年9月25日,国务院发布《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,1993年10月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议颁布了《中华人民共和国个人所得税法》,从1994年1月1日起施行。
6.印花税。1988年8月6日,国务院发布《中华人民共和国印花税暂行条例》,从当年10月1日起施行。印花税的纳税人为在中国境内书立、领受应纳税凭证的单位和个人。应纳税凭证包括建设工程勘察设计、建筑安装工程承包、财产租赁、财产保险合同或者具有合同性质的凭证,产权转移书据,营业账簿,权利、许可证照等。计税依据为应纳税凭证所载金额或者应纳税凭证件数,税率分为比例税率和定额税率两种(如产权转移书据的适用税率为0.5‰,权利、许可证照每件税额标准为5元)。
7.建筑税和固定资产投资方向调节税。1983年9月20日,国务院发布了《建筑税征收暂行办法》,从当年10月1日起施行。建筑税的纳税人为从事自筹资金进行基本建设投资和更新改造投资的单位(不包括外资企业),征税的资金包括国家预算外资金、地方机动财力、企业事业单位的自有资金、银行贷款和其他自筹资金,以自筹基本建设的全部投资额和更新改造措施项目中建筑工程投资额为计税依据,税率为10%。
1991年4月16日,国务院将建筑税改为固定资产投资方向调节税,发布了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》,从当年1月1日起施行。为了鼓励投资,扩大内需,促进经济发展,根据国务院的决定,固定资产投资方向调节税已经从2000年起暂停征收。
8.遗产税。我国拟在适当的时候开征遗产税。
(七)收入归属情况
在1994年我国实行分税制财政管理体制以前,房地产税收的收入归属随财政管理体制多次变化,有时划归地方,有时划归中央,有时由中央与地方共享。1994年以后,我国实行了分税制财政管理体制,目前房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税和固定资产投资方向调节税(从2000年起暂停征收)划为地方政府固定收入,营业税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、印花税和城市维护建设税划为中央与地方共享收入。
三、改革我国现行房地产税收制度的初步思考
目前我国房地产税收制度面临的主要问题有:1.税种数量偏多,设置不够合理;2.税权高度集中;3.部分税收法规过于陈旧;4.有些税种的计税依据和税率存在严重的问题;5.税负不够公平,税负偏重、偏轻的问题同时存在;6.房地产市场的发展关业务的拓展给房地产税收带来了许多新的问题.如房地产抵债、回租涉及的有关税收问题。此外,我国房地产市场管理还不够规范,相关的税收征收管理也不够严格,税收流失依然比较严重。
本文认为,我国房地产税收制度改革的出发点应当是:鼓励房地产业的发展,合理开发利用土地资源,规范税费关系,增加地方财政收入,符合财政管理体制改革和税制改革的总体目标。党的十六届三中全会决定确定的“简税制、宽税基,低税率、严征管”税制改革基本原则也适用于房地产税收制度的改革。
(一)简化税制,优化结构
1.合并重复设置的税种,实现内外税制的统一。例如,企业所所得税、房地产税等者陂当统一税法,公平税负。
2.取消不符合市场经济发展要求的税种。例如,固定资产投资方向调节税。
3.取消不符合各国通行做法的税种。例如,将城市维护建设税,印花税并入增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税,将土地增值税并入企业所得税、个人所得税。
4.将房产税、城市房地产税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税和某些合理的房地产方面的行政性收费合并为统一的房地产税。
通过上述简化措施,不仅可以减少与房地产有关的税种的数量,而且可以减少转让(转移)、出租环节的税收.加强房地产保有、使用环节的税收。
(二)调整税基和税率
1.房地产税的征税范围应当扩大到个人住宅和农村地区,并按照房地产的评估值征收。同时,通过规定适当的免税项目和免征额的方法将低收入阶层排除在征税范围之外。
2.房地产税的税率应当根据不同类型、不同地区的房地产分别设计,由各地在规定的幅度内掌握,如普通住宅和生产、经营用房地产税率从低,高级住宅和高尔夫球场税率从高;中小城市的房地产税率从低,大城市的房地产税率从高。
3.调整增值税和营业税的征收范围。对建筑行业和销售不动产实行增值税,以消除因增值税、营业税交叉征收而形成的双重流转税负担。由此引起的地方税收收入的减少如何弥补？一可以随着第三产业的发展扩大营业税的税基,增加营业税收入;二可以适当提高增值税收入中地方分享的比例,增加地方分享的增值税收入。从总体和长远来看,这项改革可以促进房地产业的发展,对于经济、财政(包括中央财政和地方财政)都是有利的。
4.允许个人购房贷款的利息在个人所得税前扣除。在设计税基和税率的时候,应当兼顾纳税人的负担能力和财政收入的需要,并参考其他国家,特别是发展中国家、周边国家的做法。
(三)适当下放税权
应当将房地产税作为我国地方税的主体税种加以精心培育,使之随着经济的发展逐步成为地方财政、特别是县(市)级财政收入的主要来源,并且在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的管理权限(包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制要素的适当调整),以适应各地经济发展水平不同的实际情况,促使地方因地制宜地通过房地产税增加财政收入和调节房地产市场。
(四)适时修正税法
各项税法都应当根据经济、社会的发展和相关法律、法规的变化适时修正,为促进经济、社会的发展服务。暂行条例”暂行”十几年以至几十年的状况应当彻底改变。
(五)加强税收征管
加强房地产市场的税收征收管理,堵塞漏洞,减少税收流失。为此,税务机关要加快完善有关管理制度和信息化建设的步伐,并加强与各有关部门的工作配合。
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