房地产税计税依据改革的方案建议
简介： 一、房地产税计税依据改革的必要性
(一)内外税制不统一 在现行内外分开、房土分开的房地产税制下,外资企业保有土地时的税收成本几乎为零,其税负明显小于内资企业。这种“超国民待遇”虽在改革开放初期为吸引外资起到了一定积极作用,但在世界经济全球化的今天, ...
一、房地产税计税依据改革的必要性
(一)内外税制不统一 在现行内外分开、房土分开的房地产税制下,外资企业保有土地时的税收成本几乎为零,其税负明显小于内资企业。这种“超国民待遇”虽在改革开放初期为吸引外资起到了一定积极作用,但在世界经济全球化的今天,尤其是我国加入WTO后,外资企业将在更多领域进入中国市场,这种内外区别对待的房地产税制将大大损害内资企业的利益,影响税收的公平性原则。
(二)房地产税制老化
在世界主要国家已经实行从价征收房地产税的今天,我国仍以纳税人使用土地的面积作为计税依据显然不符合房地产税的发展趋势。这种简单的计征方法虽然在操作上比较简便,但却造成纳税人在保有土地时的税收成本明显偏低,致使纳税人可以不在乎土地的税收成本,低效率地使用土地。
目前对房产虽是从价征收房产税,但过多依赖会计制度确认计税依据的方法也存在诸多问题。例如,由于纳税人对会计制度的理解不同造成计税依据的不统一,由于房产取得形式和取得时间的不同造成计税依据内容的不一致,等等。
(三)调节力度较弱
目前房地产税制调节力度较弱主要表现在对土地资源的调节上。与房产有限使用的特性相比,土地具有长期使用、不可再生等特征,因此土地是一种稀缺性资源,其经济价值较房产更高。而在目前的房地产税制下,高价值的土地资源却承担着低水平的税负,房地产税制对土地资源的调节力度较弱。如2001～2003年间,全国房产保有环节的税收收入平均为278.2亿元,远远高于同期土地保有环节的78.17亿元的收入。也就是说土地在现行税制下的税负水平相对较低,现有房地产税不能对土地资源进行有效调节。
(四)组织收入职能较弱
1.从房地产税总体收入看,近年来我国房地产税收入增速非常缓慢。2001～2003年房地产税收入的环比平均增长速度只有14.93%,且增长速度在2002年后呈下降趋势。同阶段,全国房地产开发投资以平均每年25%以上的速度增长,房地产市场发展日益繁荣。按照一般规律,税收收入与经济发展应呈正比例的协调发展关系,而目前房地产税收入的缓慢增长与全国房地产市场的快速发展非常不协调。房地产税收入没有因房地产市场的迅猛发展而快速增收,其组织收入职能没有充分发挥出来。
2.从房地产税占税收收入比重看。从征收房地产税较为成功的国家看,如美国、加拿大、英国等国家均建立了以房地产税为主体税种的地方税体系,房地产税收入占税收收入的比例一般都超过了8%。而我国这一比例一般在2%左右。
我国房地产税制所以存在上述问题,究其原因主要是计税依据的设计已经不能适应市场经济发展要求。这种不适应主要表现为:一是税制本身的不公平性与市场经济要求的公平竞争性不适应；二是房地产税制缺乏合理的增长机制与经济的快速发展不适应；三是税收调节力度的下降与当今宏观调控土地资源要求的上升不适应。以改革计税依据为核心,进而建立一套公平、科学、现代、完善的房地产税制是解决以上问题的根本。
二、房地产税计税依据改革的方案设计
(一)房地产税计税依据改革的基本思路
1.内外合一、房土合一。内外合一是指统一内外房地产税制；房土合一是指将房屋和土地合并征税。按照市场经济公平竞争原则的要求,通过建立内外合一、房土合一的房地产税制.达到营造公平税收环境的目的。
2.确立房地产税为地方税的主体税种。通过扩大征税范围、改变计税依据确定方法及合并房地产保有环节的相关税费,形成房地产保有环节的税收增量,逐步扩大房地产税的收入规模和收入比重,将房地产税确立为地方税的主体税种。
3.加大房地产税的调控力度。我国目前的宏观经济政策要求加大对房地产市场的调控力度,而增加房地产保有环节的税收成本是提高房地产税收调控能力的有效手段。因此,通过开征统一、规范的房地产税可以抑制市场中的部分非生活必需性需求,从而规范房地产市场的发展。
4.在统一税政的前提下,赋予地方适当的税政管理权。对于税基具有相对独立性和明显地域性的房地产税,在统一基本房地产税收政策的前提下可以下放部分税政管理权限。如中央只负责制定房地产税的基本法、规定各个税收要素,而将制定实施办法、评估规则,调整税率(计税价值比例)、评估周期幅度,选择减免税区域等权限赋予地方。这不仅有利于维护中央大的税政统一,还有利于各地根据本地实际情况灵活处理税收问题,从而促进本地区经济和各项事业的健康快速发展。
(二)房地产税计税依据改革的方案内容
1.课税对象。开征范围内的所有房地产都是房地产税的课税对象。不再像旧税制那样对经营性房地产和非经营性房地产区分对待。按照房地产税的基本理论,无论是经营性房地产,还是非经营性房地产,都毫无例外地享受了政府提供的公共服务,按照税收的”受益原则”,两类房地产都应成为课税对象,承担纳税义务。
2.计税依据。从国际房地产税发展的趋势看,对房地产进行评估并据评估值征收房地产税已经成为世界主要国家的共识。因此.新税制应改变目前既有从量计征又有从价计征的双重征收方法的局面,统一为从价计征,且按照房地产评估值征税。
按照房地产评估值征税必然要求根据市场情况运用适当的评估方法,对房地产进行批量评估。目前世界公认的评估方法主要有三种:成本法、市场比较法和收益法。三种评估方法各有一定的适用范围.地方政府可以根据当地房地产市场的实际情况选用适当的评估方法。
3.征税范围。随着改革开放的深入,农村地区的集体经济得到了迅速发展,城市与农村地区的差距正在逐渐缩小,某些农村地区实际上已经演变为小城镇,我国过去的城乡二元经济结构在某些地区正在逐渐被打破。以北京市为例,2003年郊区生产总值为820亿元,比2002年增长15.2%；第二、三产业实现增加值351.7亿元和373.0亿元.分别比2002年增长20%和13.4%；农民人均纯收入达6496元,实际增长11.5%。经济的增长带动了当地房地产市场的发展.越来越多的企业和居民来到这里投资置业,进一步促进了经济的发展。形成良性循环。在这些地区企业和居民均享受到了与城市相当的公共服务,甚至有些公共服务的质量还远远高于城市。按照税收公平原则的要求,享受了这些公共服务的企业和居民理应威为房地产税的纳税人。因此.在这些城市与农村差异较小的地区开征房地产税,不仅可以为当地政府筹集更为充足、稳定的税收收入,提供有力的财力保证.而且还可以保证城市和农村不同纳税人间的税负公平。
4.税率。不同房地产在经济活动中的收益是不同的.所能承受税负的能力也是不同的。写字楼、商场类型的房地产收益较高,承受税负的能力较大,而住宅类型的房地产收益较低,所能承受税负的能力自然较小。因止根据不同房地产的类型设置不同税率符合税收“量能征收”原则。除了可以利用税率调节税收收入外,还可以利用计税价值比例调节。它类似现在房产税和城市房地产税中的“减除比例”,相当于给纳税人一定的折扣优惠,使纳税人能够以相对较平和的心态接受房地产税这一新事物。另外。可以赋予地方政府一定的调整权限,在规定的调整幅度内地方政府可以根据本地的实际情况选择恰当的税率和计税价值比例。
(三)房地产税计税依据改革的实施步骤
房地产税计税依据改革大致需要同时经过两条路线:一条是以改革房地产税理论制度为代表的“政策路线”,房地产税政策的制定者需要在前期充分调研的基础上.通过对课税对象、纳税人、计税依据、征税范围、减免税政策、税费改革、税负水平、立法工作等改革要素进行理论性研究探讨,逐步建立起全新的房地产税理论；另一条是以改革计税依据确定方法为代表的“技术路线”,房地产税的征收机关需要探讨,实践,确定新的从价计征房地产税的评估方法,开发适应评估方法需要的技术手段,并在采集真实数据的基础上开展模拟评税和数据测算工作,完善评估标准和技术手段。
两条路线之间尽管有着工作内容上的许多不同,但不是截然分开的。“政策路线”的研究成果将指导“技术路线”中某些具体问题的解决,为”技术路线”提供指导性意见；而“技术路线”的真实数据将为“政策路线”的理论研究提供准确的数据支持。
无论是“政策路线”还是“技术路线”,都需要详实的改革计划,内容包括改革的总体目标、实施步骤、保障措施、时间安排等,在计划的推进过程中,可以本着“先易后难”,“先简单后复杂”的原则,先期选择具有典型地域特点、房地产市场发展较成熟的地区进行试点。待时机成熟时可先在试点工作取得较好效果的地区开征全新的房地产税,最后再视情况推广至全国。
此外,房地产税制改革不仅需要财政税务部门参加,还需要国土管理部门、房屋管理部门等多部门的协同配合。通过搭建房地产税的法律框架,将部门间互相配合以立法的形式固定下来.逐步建立起以房地产数据资源共享为纽带的顺畅的部门分工,合作机制,从而形成一套多角度、多层次完善的房地产税收法律制度,为顺利开展评估征税工作提供法律依据和保障。
三.房地产税计税依据改革的建议
(一)设立评估机构
评估机构是评估行为的主体,其业程度的高低直接决定着评估结果的公平性和准确性。美国、加拿大等国都设有独立的评估机构,从目前取得效果来看,独立的评估机构有利于房地产批量评估工作的开展。因此设置独立的专业机构负责评估工作是很有必要的。在我国的房地产税制改革中,可以将评估机构作为税务机关的组成部分,与其他政策管理部门、征收管理部门并行设置。评估机构的职责应包括:评估手册的制定、房地产税源数据的采集和分析,批量评估房地产,争议处理等其他职责。
(二)制定过渡政策
任何新旧制度的更替都会调整原有的利益格局。从国外某些国家改革的经验看。在捷克、爱沙尼亚等东欧前社会主义国家,纳税人税负的增加是房地产税制改革的阻力所在。在我国房地产税制改革过程中由于新旧税制的差异较大,尤其是在计税依据的确认方法上存在本质的差异,纳税人的税负将会出现较大的变化。因此,处理好既得利益者的不满情绪就显得尤为重要了。
制定适当的过渡性政策是实施新税制的有效保障。例如.可以允许一般纳税人在过渡期内逐渐增加房地产税负,将税负增加的压力在一定期间内缓慢释放；可以设定较高的标准,只对符合标准的住宅征税,以取得公众的支持；可以将部分农村和行政事业单位的用地,用房列入减免税范围,暂不对其征税。
(三)储备数据
评估征税能否实行、房地产批量评估系统能否威功建立以及评估结果能否为公众和政府接受,评估基础数据的质量至关重要。基础数据不能满足评估要求、不易采集.就不能实行评估征税,更谈不上建立批量评估系统；市场数据不完善或者不能及时更新.就不能建立合理的评估数学模型。评估结果就会过多偏离市场价值。不被公众和政府接受。因此,制定完善的数据采集制度和建立通畅的数据采集渠道是房地产批量评税工作的前提。
基础数据的采集制度和渠道,会因评估地区的实际情况而有较大差异。从北京市目前的房地产市场和数据管理情况来看,可以开辟多种渠道采集数据,并逐步实现制度化。基础数据的采集渠道应着重从以下方面考虑:建立财产登记制度,通过要求纳税人定期或不定期地向税务机关申报,逐步掌握全市纳税人的房地产税源数据；建立与统计部门、房土管理部门等相关政府部门的数据资源共享机制,获取房地产交易数据、成本数据、收益数据等市场数据；与房地产中介公司合作,获取房地产市场数据。
(四)技术手段
在我国改革房地产税收制度的进程中,必须考虑循序渐进地开发CAMA。综合国外房地产税发达国家开发CAMA的经验做法,无论何种CAMA系统,其主要构成大致都是:数据管理子系统、市场数据分析子系统、评估子系统、评估结果管理子系统。数据管理子系统实现税源数据采集、数据转换和数据存储；市场数据分析子系统实现市场数据采集、市场数据分析、市场数据报告；评估子系统实现评估数学模型建立,数学模型校准和价值评估；评估结果管理子系统实现评估结果输出、评估结果上诉管理和评估结果统计报表。
另外,从国外的经验看,随着GIS技术从军用转向民用,更多的CAMA系统与GIS系统互相整合,逐渐形成了新的技术潮流。我国地域广袤,百万级人口的大城市众多,房地产信息数据量极大。如果批量评估需要对特定区域的房地产信息进行统计分析.仅仅依靠人力是无法完成的。因此将GIS系统整合至CAMA系统,可以帮助评估人员及时准确地掌握房地产税基础数据,高效地实现批量评估房地产的功能。
(五)培养人才
按房地产评估值征收房地产税在我国是一件全新的事物,其中涉及房地产税收理论、不动产研究、房地产评估、数理统计、计算机应用、地理信息技术等多个专业领域的知识和技术,这都需要大量的具备上述一种或多种专业知识背景的专业型人才。在借鉴国外经验和对外交流时也需要既精通专业又懂英语的人才。因此可以利用国际、国内的各种资源,采取多种方式,着力培养适应房地产税制改革工作需要的专业型人才。可以与国际房地产税协会、国际估价官协会等国际专业性组织合作,也可以与香港差饷署等在房地产税方面具有先进管理经验的政府机构合作,一方面邀请上述单位的专业人士来中国进行专项辅导,另一方面可以组织工作人员到上述机构进行工作实习.请他们为我们培养人才。还可以充分利用国内的大学或专业机构的专家资源.请国内专家和税务部门一起研究工作,一方面有针对性地向专家请教,有效解决工作难题,另一方面可使工作人员在研究探讨中不断提高专业知识水平。
(六)立法工作
我国房地产税制的立法工作大致包括3个步骤:
1.前期调研工作。从不同角度对房地产税整体立法工作进行专题调研,为制定立法计划、掌握立法程序、确定立法内容做好前期准备工作。2.拟写房地产税法的立法草案。在前期调研的基础上,政策制定者按照预定的时间计划拟写完成房地产税法的立法草案,并在规定的时间内上报立法部门。3.制定房地产税的地方性法规。在房地产税法草案规定的范围内,各地根据自身情况制定房地产税法实施细则、房地产税评估规则等法规文件,以明确数据采集、评估方法、评估流程,争议处理办法等征收房地产税过程中的实际操作内容。
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