审计机关在新农村建设中的工作思路
简介： 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《规划》）全面阐述了在国民经济和社会发展中建立社会主义新农村的各项规划，明确了发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民、增加农业和农村投入、深化农村改革的各项任务。这是继20 ...
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《规划》）全面阐述了在国民经济和社会发展中建立社会主义新农村的各项规划，明确了发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民、增加农业和农村投入、深化农村改革的各项任务。这是继2005年12月中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）明确各级党委和政府在新农村建设中的具体任务以后，将新农村建设确定为全国人民新时期的历史任务。审计机关作为政府组成部门之一，一直都重视农业、农村和农民（以下简称“三农”）问题，并开展了大量审计工作。在新农村建设历史任务中，审计机关同样肩负着重要的使命。
审计机关积极配合国家“三农”政策以及影响“三农”问题的重大经济决策的落实，明确工作思路，抓住审计重点与主要目标，有能力也能够为新农村建设更好地发挥农业审计的作用。根据《规划》和《意见》所明确的新农村建设的各项具体任务，审计机关应当确立以下工作思路。
一、职责上要抓住审计重点
围绕《规划》、《意见》所确定的新农村建设任务，一些关于解决“三农”问题的政策将陆续制定颁布。适应这种要求，审计机关应当抓住以下审计重点与范围，推进新农村建设：
一是农业投入方面要紧抓财政支农资金审计。新农村建设中，统筹城乡经济社会发展，促进建立以工促农、以城带乡的长效机制是一项重要任务。对此，审计机关要关注农业投入，要加强财政支农资金审计，促进扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。审计机关要了解财政支农资金增量问题，关注其中直接用于改善农村生产生活条件的资金使用；要关注国家对农村的基础设施建设投入。
二是农业发展方面要继续开展粮农生产资金及相关补贴审计。新农村建设中，各级党委和政府要推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑。为此，审计机关要加强粮食资金审计，监督重点粮食品种最低收购价政策，关注对粮食主产县的奖励政策是否得到落实，以及中央财政对粮食主产县的奖励资金是否有效使用。为促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础，审计机关还要继续关注对农业和农民的直接补贴政策，从促进资金管理的角度促进国家对农业和农民支持保护体系的建立和健全；要促进对农民实行退耕还林补贴等政策的贯彻落实；要关注种粮直接补贴，增加良种补贴和农机具购置补贴的到位情况。
三是农村发展方面要全面关注各项农村社会事业相关资金审计。加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民也是新农村建设的任务之一。审计机关要从农村社会事业的多方面开展工作。应当说，审计机关以前对这些工作关注较少。农村义务教育方面，审计机关应关注农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费政策的贯彻与落实；继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程的资金管理与使用；农村中小学公用经费的保障水平；以及农村学校收费，进一步减轻农民教育负担等问题。农村卫生事业方面，审计机关要关注积极推进新型农村合作医疗制度的试点工作，促进中央和地方财政较大幅度提高补助标准的贯彻落实。农村文化事业方面，审计机关要关注各级财政增加对农村文化发展的投入问题；县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施的建设问题。农村社会保障制度方面，审计机关要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设投入的审计监督；要关注完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系相关的财政资金管理。
四是农村体制改革方面要深入开展农村税费与农村金融相关专项审计调查。在全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障方面，审计机关的农业审计工作主要有以下任务：在进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革方面，要关注农村义务教育体制改革；关注各级政府财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制是否建立和怎样完善；关注农村学校财务制度改革；关注“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革；关注乡村债务的清理；关注国有农场税费改革。在加快推进农村金融改革的作用方面，要关注农村信用社改革试点，促进完善治理结构和运行机制；关注县域内各金融机构一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展；邮政储蓄资金的管理；关注农业发展银行职能定位调整中的资金管理；关注农户和农村中小企业贷款抵押担保中可能出现的问题。
二、目标上要关注资金使用与管理效益
在新农村建设中，审计工作的重要职责是促进各项“三农”政策的落实。农业资金的使用与管理作为“三农”政策的重要内容，评价其使用与管理效益必然是农业审计的主要目标。这个目标的实现结果是农业管理部门了解和解决“三农”问题的重要参考，其实现程度是衡量审计工作促进“三农”政策落实情况的重要标志。
由于农业审计所涉及的中央财政资金、地方财政资金、银行贷款或贴息等资金使用分散，管理部门多，拨付途径长，对相关资金使用效益的审计是一项复杂的工作。审计机关应紧紧抓住项目和资金两条主线，从立项、资金拨付、管理和使用等环节进行审计，重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题。具体说，审计机关应分析农业资金调控和管理的有效性，监督有资金安排分配权力的部门，按照批准数额向计划内项目分配资金，不得层层截留抵扣，不得向计划外项目分配资金；监督资金使用单位，厉行节约，加强管理；促使有关部门进一步加大各项资金整合力度，提高资金使用效率；督促有关部门加强农民教育，确实将国家安排的资金用于指定的项目，保证实现项目目标。
三、手段上要强调审计与专项审计调查相结合
《意见》指出，解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。这表明影响新农村建设的“三农”问题涉及面广，农业、农民、农村问题相互交织、相互影响。为解决这些问题，《规划》和《意见》从统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，促进农民持续增收，加强农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，全面深化农村改革，加强农村民主政治建设，切实加强领导等多方面，阐述各级党委和政府在新农村建设中的任务。从这些情况看，审计机关单纯从查错纠弊的角度开展农业审计，单纯从某一方面对“三农”问题所涉及的资金进行审计，不利于厘清“三农”问题的相互关系，发现问题形成的真正根源，从根本上发现和解决问题。
专项审计调查是审计机关运用审计的方式，对与财政收支有关的事项，向地方政府有关部门、单位和个人进行的专门调查活动。对“三农”问题，审计机关在开展重点审计工作的同时，重视运用专项审计调查手段，从宏观着眼，从更大范围入手，进行调查，通过对众多相关部门、单位和个人的调查，了解影响“三农”政策与决策的重要方面，及“三农”政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，有利于审计机关从宏观层面了解“三农”问题中的复杂关系，找准关键问题，提出审计建议，促进宏观农村经济政策贯彻落实。
四、管理上要加强审计机关的协作
从审计机关成立以来所开展的农业审计来看，多数涉农政策相关资金的审计是在审计署的组织下由全国审计机关共同实施的。其原因：一是这些政策事关“三农”全局，适用范围很广，相关资金分布在不同的部门单位，分属于不同审计机关的审计管辖范围。例如粮食企业财务挂账、农业综合开发相关资金就分布在不同的部门、单位，按照审计管辖权限的划分，这些资金应当是不同审计机关的审计监督范围，必须由相关审计机关实施审计监督。二是这些政策所涉及相关资金分属不同部门、单位使用与管理，相关各级审计机关共同实施审计监督，才能够全面了解相关资金的使用效益与管理状况，以及相关政策落实情况，从而提升审计成果的质量，最大限度发挥审计的作用。
围绕新农村建设，加强各级审计机关的协作对于发挥农业审计的作用具有特殊意义。一是《规划》和《意见》关于新农村建设的历史任务以及关于统筹城乡发展的根本要求，是在以科学发展观统领经济社会发展全局的背景下提出的，加强各级审计机关的协作，有利于促进和谐农村建设。对审计机关而言，“三农”问题所涉资金的使用具有多方面目的，同时，资金使用范围也很广泛，涉及众多“三农”相关部门、单位和地域。审计机关如果仅仅对某一部门单位、某一地域、某一方面予以关注，解决局部问题，实现局部发展，无法实现构建和谐农村的整体目标。二是新农村建设的每一项具体任务都是从全局上把握“三农”问题，从整体上提出新农村建设方案，审计机关因此也只能从整体上才能把握住相关资金的使用效益与管理目标。例如《规划》和《意见》提出要促进扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，审计机关如果仅仅着眼于查处某一部门、单位，某一地域范围的财政支农资金使用与管理中存在的问题，对于促进公共财政覆盖农村范围的扩大以及财政支农资金稳定增长机制的建立这些目标而言，是远远不够的。再如在农村卫生事业方面，《规划》和《意见》提出要积极推进新型农村合作医疗制度的试点工作，促进中央和地方财政较大幅度提高补助标准。这意味着农村合作医疗制度必须在广大农村得到普遍推行，这项任务才得以完成，具有普遍意义。对某一审计机关而言，就某个体上是否查出问题并不代表农村合作医疗制度是否成功。只有全国各级审计机关对所属审计管辖范围内的相关问题同时进行关注，并形成一致意见，审计机关才能对该制度的情况作出正确的评价，提出适当的建议。
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