利用资产安全完整替代国资保值增值考核初探
简介：[关键字] 国有资产 考核 安全完整 增值保值
至2003年底，全国国有资产总量有61000多亿，其中非经营性国有资产占一半左右，约30000亿。对经营性国有资产的考核有多种方法，其理论研究也较多，如国有企业占有的经营性国有资产，现行的考核有企业效绩评价体系，基本上以投入产出比来 ...
[关键字] 国有资产 考核 安全完整 增值保值
至2003年底，全国国有资产总量有61000多亿，其中非经营性国有资产占一半左右，约30000亿。对经营性国有资产的考核有多种方法，其理论研究也较多，如国有企业占有的经营性国有资产，现行的考核有企业效绩评价体系，基本上以投入产出比来衡量国有资产的增值额（率），但对非经营性国有资产的考核和管理，目前尚未形成一套有效的考核评价方法和体系。
非经营性国有资产的30000多亿，主要分布在行政事业单位，由于传统体制的弊端和法律法规的滞后与不健全，以及其性质的特殊性，现行的考核体系纯粹停留在对报表上数据进行加减乘除四则运算。由于经营性国有资产和非经营性国有资产在体制上和管理要求方面不同外，非经营性国有资产形成的来源渠道又具有多元性，对非经营性国有资产考核所考虑的因素和难度要大大于经营性国有资产的考核，再加上主观评价和表面评价占主导地位，利用现行考核评判体系来规范和促进对非经营国有资产占有单位的监督管理，总体上缺乏科学性。
一、利用现行的保值增值率考核会存在的不足和弊端。
㈠ 现行的考核办法，主要是对净资产部分进行客观因素调整后计算年末与年初的比率，也就是保值增值率，再把它与年初签定的保值增值“任务”或“预算”相比较来评价一个单位的国有资产保值增值情况好坏，其实以这种方法考核有许多不足之处。
⒈ 无法准确对需调整的客观因素形成的增减额进行确定。要准确分清哪些是客观因素最终还要依赖主观的判断，以事业单位为例，其财政补助结存和专款结存列示于净资产部分，是未使用完规定用途的专项资金，原则上按年度拨入并使用完毕，但可能由于年中出现一些特异情况，年末出现结存，也或许由于主观努力等因素，节约使用而出现结存尚未批准结转为事业基金，这些结存有时数额较大，对保值增值率计算会有较大影响，也就是说在划定客观与主观时不对其净资产进行深入分析，会使计算结果出现较大偏差。然而对年中使用这些专项资金形成的一些资产（资产的转化），如固定资产，是由专项或专款资金形成的，还是自有资金形成的，别说外人很难划清，就是使用单位自己也不能准确分清，计算保值增殖时经常会虚增；对于资产管理比较混乱的单位，应记固定资产而未记的，则会发生虚减。如果是划拨的资产，如土地使用权不入帐，计算出的保值增殖则会出现失真，对于账面未反映的其他资产，也不会出现在客观因素调整额中。
⒉ 非客观因素形成的增值实际上是客观因素累积资产产生的孳息。国家公共资金投入形成的各类资产“变成”各单位占有使用的资产，占有单位对这些资产的使用自主权较大，“实际使用”与“来源目的”随时间推移关联度降低，最后成为闲置资产。在缺乏资源共享的机制情况下，要么成为浪费，要么另作它用，如出租来弥补人员经费的不足，即形成了经营。而这种经营又是不计成本的，这种变性的“非经营性资产”又不同于经营性国有资产，因为经营这些资产的意识和责任不同于国有企业，对这部分资产形成的“增值”（确切地说是“收入”，价值转换后资产值增加才能称为增殖）应在计算非经营性国有资产保值增值时撇开，另行考核，类同于经营性资产考核，但又不同于对国有企业的考核方式。
㈡ 行政事业单位由于现行财务制度的限制，有许多帐面上存在的资产并不体现其真正的现时实际价值，如投资、固定资产、无形资产等。投资在事业单位的帐面上在投出后一直是不变的，不象企业一样每年对其进行损益调整；固定资产是不折旧的，使用好坏、寿命长短体现不出正常损耗过程应留下的资产价值；无形资产，特别是对科研事业单位来说，帐面是不反映的，科研成果的价值无法体现在保值增值中，对其有些不公。
㈢ 利用国有资产保值增值数据不能完全替代对各单位对国有资产监督管理效果的考核。实际上监督管理好坏的一部分体现在财务上的一些基本数据，而另外一部分则无法体现、无法量化，如科研事业单位的社会效益、行政单位的管理与协调能力（效能）等。
从以上几点看，利用保值增值来考核非经营性资产不实用，也没有效果，缺乏科学依据和理论支持。依照国家审计绩效审计将沿着公共资金使用效能和环境资源效益两条主线、有重点地进行来看，从一般审计指向“钱是怎么花的”到绩效审计重点考虑“花钱的效果”，可以解决上述一些不足，但由于我国在思想观念、法制基础、标准规范、人员素质和技术手段等方面还不够健全，需要一个循序渐进的过程，同时效能和效果的衡量方式方法很难，同样存在一个“标准”的量化问题，也有许多弊端，不容易量化，只能作为参考和现阶段的补充。
二、利用资产安全完整率来替代现有的非经营性国有资产考核方法的意义。
从非经营性国有资产的性质及对行政事业单位的要求和目的出发，利用资产安全完整率考核来替代现有的非经营性国有资产考核更有利于国有资产的安全与完整，符合当前实际需要，才能使有限资产发挥最大的效能。毕竟行政事业单位的资产来源目的不同于国有企业单位，特别是行政机关和公益型的事业单位，利用资产安全完整率来考核行政事业单位，主要是控制资产占有单位在资产使用过程中，防止人为的以及管理不善造成的各种资产流失和非正常减值，如对外投资是否对可行性进行充分论证，对已作出投资是否进行了收益管理，是否安全；利用正常使用年限与实际使用年限来判断是否维护保养、损耗情况；对应收款项及时清理、促收，防止坏帐损失；对货币资金严格把关，防止缺失与挪用等等。这些都可以进行一定的量化和控制，如对各项资产分别设置一个百分表，细目中对主观控制度较强的设置高分或实行关键条目失分全项不得分，以资产的敏感度和容易挪用、流失程度来确定不同的权重，以所得综合分的高低来评价考核一个单位的国有资产监督管理效果。
三、非经营性国有资产安全完整的理解
资产的安全完整应从安全和完整两个方面来理解，但两者又是相辅相成的。资产的安全包括公共资金的投入使用安全和最终形成资产的安全，资产的完整则是投入不被挪用和资产不流失。资产只有安全使用，才能保证资产的完整（不流失），资产是完整的也就是安全的。资产是否安全完整实际上是一个过程控制的结果。利用资产安全完整率来考核评价非经营性国有资产占有单位监督管理效果也就是对其在资金使用和资产形成到处置过程中控制的评价与判断，也是真正实现防止国有资产流失的有效手段和途径，也真正达到了原保值增值考核的原始目的和初步设想。保值的概念本来就是资产安全完整，但保值的计算有过多的弊端和不足，上面也罗列了几点。从根本上讲，作为承担社会管理职能或进行基础性研究的行政事业单位，因其具有特殊性，其增长都是国家公共资金投入或孳息形成，如果没有非正常的资产损失，也无所谓要求其去保值增值，对其基本要求是在保证现有资产安全完整的前提下，使资产发挥最大的社会效能，把国家的投入，或者说把纳税人的钱真正用到实处，因此运用资产安全完整率和效能比来规划设计对非经营性国有资产的考核，才能真正体现国家和社会对行政事业单位占有国有资产所要达到的目的和要求，使考核评价更科学、更有效。
四、资产安全完整考核基本构想
资产的安全完整程度实际上是一个过程控制的结果，对整个过程控制的好坏进行评判，也是对资产是否安全与完整的初步判断。这个判断可通过类似审计中符合性测试来抽测资产占有使用单位或部门在各个资产运用环节的过程控制情况，而过程控制主要体现在以下三个关键：
1.资金预算及来源。主要以合理、适度为控制目标，同时对透明度、决策过程作为辅助参考。（基础部分）
2.资金投入使用。主要以是否有有效的内部控制制度，并对执行的有效性和资金用途进行检查，确保在过程中及时解决问题，防止挪用和流失。（关键部分）
3.资金使用完后的效果。这才是“花钱的效果”，也是对最后结果的评判，是表面但又很难量化的。（相对与资产的安全完整是次要部分）
抓住了基础和关键部分，对非经营性国有资产考核的目的——安全与完整已基本达到，既资产不流失。一个单位或部门的某个过程相对于其上下级单位部门是不同的过程，因此，在环环相扣的过程控制考核中，做好责任问责机制，安全完整考核的目的也就真正体现了国有资产考核的目的。
总之，非经营性国有资产的增加只能用于资产增长的统计，不宜用于考核，否则容易造成领导任期内短期战术行为，加大资产的流失可能，因此提出新的考核系统来确保资产的安全完整，防止非正常流失，利用安全完整率来考核单位领导任期内的成绩，从而为推动可持续战略发展提供保证。当然作为考核一般要具有客观性和可比性，利用资产的安全完整来考核非经营性资产是否实用、有效，以及如何设计具体的方法和体系、是否操作容易，还需进一步探究。
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