乡镇财政困难的思考
简介： 党的十六届五中全会关于“建设社会主义新农村”的重要论断，对推进城乡统筹发展、深化农村改革和发展农村公共事业提出了明确目标，乡镇财政的建设已进入一个十分重要的阶段，但目前乡镇财政特别是经济薄弱乡镇财政收入增长缓慢，个别乡镇财政已难以支撑乡镇政权的正常运行，乡 ...
党的十六届五中全会关于“建设社会主义新农村”的重要论断，对推进城乡统筹发展、深化农村改革和发展农村公共事业提出了明确目标，乡镇财政的建设已进入一个十分重要的阶段，但目前乡镇财政特别是经济薄弱乡镇财政收入增长缓慢，个别乡镇财政已难以支撑乡镇政权的正常运行，乡镇财政困难的问题应引起各级政府和财政部门的高度重视。本文拟从乡镇财政困难的表现、成因及对策等方面作如下论述：
一、乡镇财政困难的表现
目前乡镇财政困难主要表现为以下几方面：
一是财政收入难以保证乡镇运转的正常经费需要，一些乡镇除国标工资由上级财政统发外，其他应发的地方补贴及日常办公费用难以正常支付。
二是按建设社会主义新农村及建设公共财政的要求，对农村公共事业及社会保障事业的投入力不从心。
三是乡镇债务化解难度大，且有些乡镇债务有新增的趋势。由于财力有限，一些刚性支出必须到位，且为发展经济，一些地方负债搞招商引资，并为招商项目搞配套，在自身财力不足的情况下，只能多渠道通过银行甚至向个人高利举债。
四是随着“乡财县管”及一些单位上划县级主管部门管理，乡镇财政成为空壳财政，自身财政调控的职能严重弱化，已丧失一级政府一级财政的地位。
五是专项支农资金被截留、挪用的现象严重。个别乡镇或农村组织难以运转，粮食直补、农桥及通村公路补助资金常被想方设法地截留、挪用。
二、乡镇财政困难的成因
目前乡镇财政困难是计划经济向市场经济转轨时期的阵痛，究其原因，主要有以下几点：
1、财源萎缩，财政收入增长乏力。
一是预算内收入增长缓慢，个别乡镇甚至下降。一些乡镇由于工业基础薄弱，无支柱产业，仅依赖于税源分散的个私企业，加上原来的农业税现已取消，预算内收入仅靠零散的工商税收。
二是预算外收入严重不足。主要原因是乡镇企业都已改制，企业上交收入甚微，而效益较好的事业单位如水利站、土管所都已上划，原来落实的上交任务落空，剩下的效益较差的农口单位不但不上交乡镇财政，乡镇财政还要补助单位人员工资。加上农村税费改革后，原来的五项统筹已取消，乡镇统筹收入全部落空。此外，在目前计划生育政策深得人心的形势下，计划外生育费“乡收市管”，“肚皮”财政已不复存在，计生办在不上交乡镇财政的情况下，人员工资全部由乡镇财政包揽。同时九年制义务教育随着《义务教育法》得以贯彻，面向学生收取的教育费附加、学杂费等收费项目将逐步取消，依教育收费供养教师已成历史。
2、体制不顺，财政难以自求平衡。
一是财权与事权相背离。1994年实行分税制财政体制后，在地方财权范围已相对缩小的情况下，地方财政支出则囊括人员经费、机构运转经费、该地区经济发展和维护社会稳定等多方面开支。国家出台的工资增资项目地方必须兑付；国家对农业、教育、科技、卫生和计划生育等事业发展支出，硬性规定了单项支出增幅或占财政支出的比重。现有的财政体制划给地方的财权圈子是很难包容其必须承担的“刚性”支出的。
二是财政体制向上倾斜。在财政体制的确立时，上一级财政大都先在本级留出一定的调控财力后，再将其余部分划至下级财政，导致目前财政状况是自下而上一级比一级强，体制的确立很少考虑基层财政的困难。
三是1994年分税制财政体制实施后，增值税的75%上划中央，企业所得税又实行中央与地方共享，增收的大头在中央。地方税收大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，限制了地方财政增收的积极性。
四是乡镇财税机构的设置不配套。财政所按行政区划设置，一乡（镇）一所，而税务部门则按经济区划设置，尤其是乡镇地税干部偏少，税收零星分散，加之管理体制不顺，工作上很不协调，一定程度上影响了地方财政收入的正常征收入库。
3、监管不严，财政资金使用低效。
一是财政分配职能被肢解。一些职能部门凭借其行政权力，在国家税收之外收取各种收费和基金，数额巨大。这些分资金名义上是国家财政性资金，而实际上归部门所有，政府难以调控，财政无权分配，游离于国家预算之外，既扰乱了国民经济分配秩序，又侵蚀税基，削弱了财政调控职能；另一方面，在进行财政预算资金分配时，财政不得不沿袭计划经济时期的一惯做法，将相当一部分数额资金切块给各部门，名义上是财政和业务主管部门两家共管，实际上是主管部门自主安全使用，造成财力在预算安排之前就已被瓜分得所剩无几。
二是财政监督职能被弱化。乡镇财政入不敷出的同时，一些乡镇违规使用财政资金、铺张浪费甚至贪污挪用的现象普遍存在。究其原因：一方面是在财政资金的分配上，没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度，支出预算的随意性强，个别乡镇领导说了算，乡镇财政预算成为形式，为挥霍浪费、损公肥私、重复购置等行为提供了可乘之机；另一方面是在财政资金的使用上，缺乏跟踪管理和有效监督，钱支出去了是否专款专用很少过问，一些大额专项资金大都没有按项目实行封闭式管理，挤占、挪用现象比较严重。
归根结底，是由于现行财政支出管理机制和管理手段与市场经济的要求不相适应，导致财政资金使用效益不高，损失浪费严重。
4、包揽过多，财政包袱和财政风险加剧。
一是大包大缆，公共财政体制未建立。目前，我因尚处于市场经济的转轨时期，财政资金的分配还带有明显的计划经济色彩，财政包揽过多，供给范围过宽，不该管的管了不少，该管的却没有管住。如对绝大部分行政事业单位人员实行大包大揽式的吃“皇粮”，导致这几年行政事业机构和财政供养人员恶性膨胀，财政收入的增长大大滞后于财政供养人员的增长，乡镇财政只能保吃饭，很少有钱进行经济建设。加上农村税费改革的配套措施不到位，导致原先的收费项目虽已取消，但人员及有关支出未减，如民兵训练费、优扶经费、计划生育费及企业管理费等都明确规定由财政安排，财政包揽过多，未能做到所为有所不为。而国家财政必保的支出，如加大对社会保障事业及农村公共事业的投入等却难以得到应有的保障。可以说，目前的国家财政正处于一种该退出的领域难以退出，该保证的领域却保证不住的艰难境地。
二是政府行为不规范，财政风险日益突出。一方面政府由于稳定大局的考虑，将合作基金会贷款资金由财政承借，如收不回，则扣财政往来，目前有的乡镇财政为合作基金会股金兑付承担已达200多万元；另一方面一些村及单位负债过重，一旦因债务问题出现职工或群众上访，政府须出面扶持，财政须代为偿还债务。
三、走出乡镇财政困境的对策
要想摆脱乡镇财政困难，发展经济是根本途径，目前缓解乡镇财政困难可从以下几方面着手： 1、加强法治，拓展增收渠道。
一是在培植财源上：乡镇财政部门要通过落实积极的财政政策和采取财政贴息等间接投入的方式，吸引社会各方面的闲置资金投向经济建设，形成立体、多元、高效、连环的财源体系。一要抓特色财源，避免一哄而上，防止搞所谓的“大而全”和“小而全”；二要抓财源结构调整，提升财源结构层次，避免农业单一化的财源结构；三既抓短期财源以解燃眉之急，又抓长期财源以增强财政后劲，避免财源“断档”现象；四要建立多渠道的财政建设资金投入机制，引进民资积极参与基础设施建设，为财源建设做好配套服务。
二是在收入征管上：要按照现行的财政、税收法规，依法、依率按实计征，最大限度地减少行政干预，严格规范招商引资行为和税收优惠政策管理，把减免税控制在税法允许的范围内，严禁收人情税、关系税，严格实行征、管、查三分离的征管办法。
三是在预算外资金管理上：全面推行收费征管体制和综合财政预算改革，强化收费、基金和各种预算外资金的管理，逐步把预算外资金纳入预算实行统筹使用、综合平衡。
2、完善体制，保障必需财力。
一是加快乡镇机构改革和人员精简的步伐，继续实施撤乡并镇、村组合并，加大经营性事业单位转企改革力度，对现有财政供养人员进行全面摸底清理，严格定编定岗，以解决财政供养机构及人员过多的问题，同时要本着一级政府一级财政的原则，除中央垂直单位外，乡镇单位应尽量不上划，以增强乡镇财政调控的职能。
二是要进一步完善中央对地方的分税制财政管理体制，科学合理地界定各级财政的收支范围，适当提高共享税的地方分成比例，加大转移支付力度，对属于基层建设和事业发展的经费，省、市、县、乡应建立适当的共担机制。
三是推进农村税费改革的配套改革，新开增支口子要充分考虑乡镇财政的承受能力，对乡镇确实无法承担的新增支出，省、市、县要给予全额或部分补助。
四是将乡镇税务机构与财政机构配套设置，结合机构改革适应充实税务人员，实行择优聘用，加大乡镇零星税收征收力度。
3、加强管理，提高资金效益。
一是严格按《预算法》强化预算管理。乡镇财政要进一步树立“统筹兼顾，综合平衡”的预算管理理念，科学合理地编制年度收支预算草案，严格执行经乡镇人代会批准的财政预算。收入预算要充分考虑国家宏观政策因素，充分考虑本地经济发展实际，做到实事求是；支出预算要坚持“量入为出”的原则，正确处理吃饭与建设、发展与稳定的关系，区分轻重缓急，统筹安排一般性支出和专项支出。
二是强化支出管理。首先要进一步完善财政支出审批和拨付程序，健全和完善各项支出管理和审批制度，切实加强支出管理，严格控制费用开支，确保财政资金使用的安全。其次是要加强专项资金管理，确保专款专用。对上级下达的各类专项资金，要严格按照资金管理的规定执行，防止挤占、挪用专项资金；要加强对农村税费改革转移支付资金的管理，确保村级“三项资金”落实到位。再次是注重制度建设，完善项目管理机制。各类建设项目应当符合本地的实际和经济发展条件，对各类建设项目必须实行统一扎口管理，对立项、实施和项目竣工进行全过程监控。次之是积极推进乡镇政府采购改革。为提高财政资金使用效益，降低支出成本，乡镇应积极推进政府采购工作，建立政府采购的组织、预算、实施、监督、考核等工作机制。
三是强化财政监督。乡镇财政要严格按《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、法规和规章的要求，建立健全财政和会计监督管理规定，纠正违法违纪行为，实行财政支出使用跟踪问效，对使用不当甚至贪污挪用的现象要依法依纪严肃查处。
4、增强意识，化解财政风险。
一是强化乡镇财政对债务的管理职能，由财政对内外债实行预算管理，切忌债务主体多元化，特别要加强对教育负债和政府工程负债的监督和管理，避免造成他人积极借债、财政被动还款的不利局面。
二是树立财政风险防范意识，化解财政风险，在年初预算安排时，设立财政风险基金，每年安排相应的财力用于债务清偿和风险防范。
三是根据发展的需要建立相适当的投资发展基金，制定相应的措施，建立完善的发展机制，规范政府投资行为，谨防盲目投资、重复投资。
四是加快公共财政改革步伐，全面推行和完善国库集中支付制度、政府采购制度、会计委派制度，匹配基层政权运转和稳定等相应的支出，增强综合财政调控能力，调动基层人员的工作积极性。
五是清收债权，积极化解现有债务。对乡镇财政周转金贷款、合作基金会贷款等债权要分清情况，采取催收、扣款、起诉等行之有效的行政、法律等手段，把能收的债权收回，变“死钱”为“活钱”；同时在全面核实乡镇债务基础上分析原因和结构，对政策性负债，上级财政应承担相应的债务，对自有负债由乡镇采取清收债权等有效措施逐步化解。
责任编辑：
参与评论
验证码：
用户名
