关于高校责任预算体系的探讨
简介：摘要：近年来，高校预算管理的理论和实务逐步成熟起来，初步形成了由高校预算内涵、财务预算和责任预算组成的预算管理体系。但责任预算尚处于初步探索阶段。本文拟从建立责任预算体系的必要性、责任预算体系的框架设计和建立高校预算管理监督保障机制等三个方面进行探讨。
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摘要：近年来，高校预算管理的理论和实务逐步成熟起来，初步形成了由高校预算内涵、财务预算和责任预算组成的预算管理体系。但责任预算尚处于初步探索阶段。本文拟从建立责任预算体系的必要性、责任预算体系的框架设计和建立高校预算管理监督保障机制等三个方面进行探讨。
关键词：高等学校；财务预算；分权管理；受托责任；责任预算
预算管理是高等学校财务管理的一个重要组成部分。改革开放以来，我国高校的财务管理水平有了全面的提高，预算管理也从单纯的经费支出预算发展为现在的由经费来源的综合预算和经费支出的复式预算组成的全面综合的财务收支预算管理。随着高校面临的理财环境的变化，高校预算管理必须在目前实施全面预算管理的基础上，探讨建立责任预算体系。
一、高校预算管理应随理财环境的变化而创新
（一）高等教育实现了由“精英教育”到“大众教育”的转变
从1999年高校扩招以来，一直稳步发展的我国高等教育事业开始了跨越式发展历程。2005年高等教育本、专科在校生2300万人，毛入学率上升到21%，达到高等教育大众化的标准。同时，近年来，随着“共建、调整、合作、合并”等多种形式的改革，高校逐步打破了过去分散办学、规模偏小的状态，实现了教育资源的优势互补和优化配置，综合办学实力明显增强，组成了一批较大规模、多科性、综合性大学。到2005年，我国的高校数为2300余所，校均规模增加到10000人。高等教育的发展带来了高校规模的快速膨胀，新增设了许多分校、校区、二级学院、研究所等，为高校管理带来了许多新问题。高校的领导层对下属单位的所有业务活动一般不可能直接进行管理与监督，也不可能为它们做出所有决策，分权管理成为必然的趋势。高校责任预算正适应了这种以分权管理为特征的高校内部运行机制的要求而提到议事日程。通过实施责任预算管理，合理地划分责任单位，并赋予相应的责任和权限，促使各单位各尽其责，协调配合，以实现共同的发展目标。
（二）高校教育经费大幅度增加，经费来源多元化
随着高等教育事业的快速发展，高校办学经费逐年大幅度增加。到2004年，全国教育经费总支出为7242.60亿元，比1998年的2949.06亿元增长了1.46倍，年平均增长率在24%以上。高校办学经费大幅度增加，促进了我国高等教育事业的快速发展。同时，高校经费的来源渠道也日益多元化。除了原有的财政拨款、教育收费和校办产业以外，许多高校利用金融机构提供的融资便利，通过银行贷款，缓解了高校建设发展面临的资金困难。高校教育经费的增加和经费来源多元化和大额信贷资金的注入，不但扩大了高校经费预算的规模，而且增加了高校经费管理的难度和理财风险。
（三）各级政府全面推行部门预算、国库集中支付和政府集中采购等预算改革
为了适应市场经济发展的要求，使我国的预算管理逐步走上规范化轨道，财政部从2000年开始试行部门预算的改革。高校预算工作是在政府实施部门预算的背景下进行的，这就决定了高校这一预算主体既有预算管理的自主权，同时又在很大程度上受政府这一预算主体的制约。因此，高校必须从学校整体出发，按照多元化筹资、一体化管理的原则，建立一套与政府实施部门预算相适应的高校预算管理体系。通过预算管理工作，一方面满足政府部门宏观管理的需要，借助各高校编报的财务预算，指导和调控我国高等教育事业的发展速度、规模、结构和质量；另一方面，通过高校实施责任预算管理，满足高校内部管理的需要，把完成学校总体目标的财务活动、资金收支，落实到各级各单位和各个方面，建立起责权利效相结合的内控机制，从而为学校各项事业的持续、稳定、协调发展提供财力保障。
二、适应高校快速发展的需要，建立健全高校责任预算体系
高校预算的基本表达形式是“数字”。 “数字中有政策、决定数字就是决定政策。数目字内包括轻重缓急，哪个项目该办、哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。”（《邓小平文选》第一卷第193页）。满篇“数目字”的高校预算文本中，包涵了高校一系列的、深层次的办学宗旨、发展目标、规划和方针政策等内容。这些内容构成了高校预算的内涵。高校预算从其表达方式可分为高校财务预算和高校责任预算。因此，高校预算管理体系是由高校预算内涵、高校财务预算和高校责任预算三部分组成。由于高校预算内涵和财务预算在实务中较为成熟本文不再重述，仅就高校责任预算体系谈一点不成熟看法。
（一）实施责任预算管理的理性分析
高校责任预算是在财务预算的基础上，按照高校内部管理的要求将学校各单位划分为若干责任主体，并将学校的财务预算分解为各责任主体的责任预算，从而建立起高校的责任预算指标体系及其编制办法。
责任预算的理论基础是受托责任理论。受托责任关系是指某人或某些人聘用他人去履行特定的权利和责任时所形成的关系，前者称委托人，后者称代理人，委托人和代理人的权力和义务均在双方认可的聘用关系中加以明确。这种委托—受托责任关系的范围极为广泛，如企业中的股东把经营权交给总经理，总经理把管理权层层分解给各单位的责任人，于是在组织内部就形成了一个树状的委托—受托责任关系。在一个独立的组织中（如企业或事业单位）由于委托人与代理人的相互分离，委托人对代理人的监督与调控就成为委托代理理论研究的重点。由于委托人与代理人之间信息分布的不平衡性，目标函数的不一致性，由环境多变性造成的委托代理结果的不确定性以及契约不完整性造成的投机行为，使委托代理关系产生内部矛盾，产生代理人问题。通过实施责任预算管理，形成有效的激励和约束机制，建立良性循环的委托代理关系，以达到代理人问题负面效应的最小化。
从受托责任控制看，预算就是将一个组织所承担的受托责任具体化、数量化、货币化，使之成为受托人的具体目标和控制的具体标准，因此，预算实质就是受托责任关系双方当事人有关受托责任的量化协议；而与此相关的责任预算就是在分权管理的前提下，将一个组织的总目标分解为各个单位的子目标，将总体受托责任分解为组织内部各责任单位的内部受托责任，使被授权的责任单位在其职权范围内，各负其责，以确保组织受托责任总目标的实现。从这种委托—受托责任的角度看，责任预算期望完成的目标是受托责任，其考核认定的对象也是高校内部的受托责任。责任预算事实上是按受托责任的要求来划分各级管理层的责、权、利的，然而由于在客观上存在着委托人与代理人之间的责权利的不一致，因此，在划分责任中心时，就要充分考虑委托人与代理人的要求，做到责权利相结合。由此可见，责任预算划分责任中心的过程实际上是委托人与代理人之间关系的协调过程。从委托代理关系看，责任预算的整个程序也是围绕受托责任进行的。责任预算在确定责任中心后，要围绕受托责任的量化、分解、执行和控制、反馈而展开，最终根据责任报告，确定代理人完成受托责任的情况，评价其责任业绩。从上述分析可以看出，责任预算的程序和方法是建立在委托代理基础上的，责任预算的结果也体现了这种委托与受托责任的要求。因此说，高校责任预算是以委托—受托责任关系为理论基础而建立起来的一种内部管理控制制度。
（二）高校责任预算体系的框架设计
高等学校为了适应分权管理和经济责任制的要求，在实施全面财务预算管理的基础上建立责任预算管理体系。其内容包括：
1、划分责任中心
责任中心或称责任单位是具有一定管理权限并承担相应经济责任的学校内部单位。划分责任中心，要按照责任控制范围划分责任层次，在此基础上确定以其主要负责人为责任承担者的责任单位。根据高校的经济活动和管理体制、组织结构特点，高校责任中心大致可划分为三个层次，即一级责任中心、二级责任中心和三级责任中心。一级责任中心，即校部责任中心。它是集投资、收入和费用的控制为一体的责任中心；二级责任中心是高校内部隶属于校部责任中心的次级责任中心；三级责任中心是从属于二级责任中心的责任单位。
高校责任预算体系的基础是二级责任中心，由于高校各二级责任中心的业务性质多种多样，但根据其业务特性大致可划分为以下四个模块。教学科研型责任中心：包括高校的学院（系、部），它们主要职责是完成日常教学、科研和学生管理等任务；职能管理型责任中心：包括学校内设的处、部、室等职能机构和附属单位，它们主要职责是完成行政管理和为教学科研以及学生管理提供服务；后勤保障型责任中心：主要是指为高校教学科研提供条件和负责后勤保障的单位或部门；经营型责任中心：包括高校的校办产业、成人教育学院、民办二级学院以及实行独立核算的后勤服务实体。
上述责任中心本身，还可以进一步细分，以保证它们各自所承担的经济责任的落实。
2、制定责任目标，确定责任指标体系
划分责任中心的目的是为了便于落实各责任中心的责任目标，保证学校总体发展目标的实现。各个责任中心责任目标的制定就是对各个责任中心“责任”的量化，对于各责任中心的责任目标进行层层分解和进一步具体化便形成了责任指标体系。高校各责任单位的业务活动性质和特点各异，各自的职能、内容往往差别很大。因此，不同的责任中心其责任指标的性质和内容也应有所不同。尽管有的责任中心的责任难以完全量化，但无论如何，对各责任中心都必须确定责任指标体系。其方法一般是先确定一个综合性强、能反映责任中心的基本业务及责任界限的指标作为牵头指标（牛鼻子指标），在此基础上再加以细分，分解形成责任指标体系。
3、责任预算的分解
编制责任预算主要是采用指标分解的办法来进行的。通过指标分解，制订各级责任预算，并形成一个自上而下的系统的责任预算体系。指标分解，即将总预算指标根据责任单位的职责范围和工作任务进行层层分解，形成各责任单位的责任预算指标。
在分解各责任中心的人员支出预算时，可以根据部门预算的要求结合财务预算的编制方法，按定员和工资标准据实核定。人员经费预算应根据机构编制管理部门批准的人员编制内的实有人数和国家规定的工资、津贴、补贴标准逐人核定，然后汇总计算出各责任中心的人员支出预算。
在分解各责任中心的公用经费支出预算时，各高校应在编制学校财务预算的基础上，通过对各财务预算指标在有关责任中心之间进行分解、汇总等方式编制各责任单位的责任预算。在实际工作中，高校首先应按照教育事业支出财务预算指标体系编制确定高校事业支出预算。然后，在此基础上按自下而上的顺序对每一项目的财务预算在各责任中心之间采用一定的方法进行分解；最后，将所用项目财务预算指标分解的结果按责任中心进行加总，即为该责任中心的责任预算。如对于教学科研型责任中心，首先，根据全校培养学生数量、教学工作量等相关因素，确定分配标准和系数，将学校财务预算确定的业务费等教学总经费分解给各教学院（系、部），形成各学院（系、部）的教学工作责任预算；同理，将学校财务预算确定的学生管理费用、教学水电费、设备购置费等用于教学院系部的所有费用均按照一定的标准和系数在各学院（系、部）之间进行分解，形成各学院（系、部）相应工作的责任预算。然后，对所有费用预算分解的结果按照学院（系、部）进行汇总，最后形成该学院（系、部）责任预算总额。
需要指出的是各责任单位分解的责任预算是否准确合理主要取决于所采用的分解标准和方法。通常情况下某项经费所采用的分解标准和方法应与各责任中心所履行的职责有着密切的正相关关系。如对教学业务费的分解应首先综合考虑各学院（系、部）的在校学生数、定编教职工数、完成的教学工作量和实验工作量数等因素，然后确定每一影响因素相应的分配权数，再在各学院（系、部）之间进行综合分解教学业务费，最后，对各学院（系、部）分解的结果在充分考虑文、理、工不同学科、新上专业以及不同校区办学等情况，经综合调整平衡后最终确定各学院（系、部）的教学业务费。
4、责任预算的执行与管理
高校在编制学校财务预算的基础上，经过反复论证和测算，又将学校财务预算按责任单位分解为责任预算，至此，各责任单位的预算为目级科目责任预算，如果以此作为各责任单位预算执行的依据，则难以体现出各责任单位的特殊性和理财自主性。通常情况下，为了调动和尊重各责任单位理财积极性和主动性，学校财务部门应将分解的目级科目责任预算按责任单位进行汇总，并将汇总的责任预算总额分别向各责任单位下达，如条件不成熟也可将人员支出责任预算和公用支出责任预算分别进行下达。然后要求各责任单位根据本单位事业发展计划，在学校下达的责任经费控制额度内按照教育事业支出财务预算指标体系，编制学院（系、部）级财务预算并上报学校财务部门予以审核，学校财务部门会同有关职能部门经过论证审核批复后，方可作为该单位预算执行的依据。学校财务部门根据批复后的各单位的二级财务预算进行建帐立项，并组织相应的会计核算和预算管理工作以及向各责任单位提供相关的财务信息查询等服务工作。
三、适应高校预算管理的需要，建立健全预算管理保障机制
（一）建立与责任预算体系相衔接的会计核算体系
建立责任预算体系后，高校应按照《事业单位会计准则》和《高等学校会计制度》的要求，在维持原财务会计核算体系基本不变的基础上，通过分单位分项目实施预算指标控制以及编制调整计算表等方式完成责任会计核算工作，以便同时为学校常规财务管理和责任预算管理提供会计信息服务。
（二）建立校、院两级办学体制，明确各级责任中心的职责权限
建立校、院两级办学体制，明确学院责权利，应进一步向学院下放财务管理权，促进学院在组织教学、学科建设、科研与开发、资源配置、教职工队伍建设等方面逐步建成相对独立的办学实体，使其逐步建立自我发展、自我约束的良性运行机制。学校应通过政策导向，调动学院编制二级预算、自主理财的积极性。学校财务部门在做好对全校范围的经济活动进行宏观管理的同时，按照各学院的理财理念做好学院责任预算经费的会计核算工作以及会计信息查询等会计服务工作。
（三）完善高校责任预算的监督管理机制
由于预算管理在高校财务管理中具有重要的地位和作用，因此应充分发挥预算管理的指导性、监督性、可调节性及预见性作用。为此，高校应建立一套科学的预算管理监督机制。在预算安排时，坚持“总量控制，逐项分解”原则，按管理层次把组织收入、控制支出的权利和责任落实到具体责任单位，做到责权利的良性结合。在预算执行过程中，应树立新的理财观念，引入项目法人组织体系的做法，建立经费项目负责制，实行责任预算与责任目标管理相结合的机制，并以此作为评价各责任单位业绩的主要依据之一。财务部门应加强预算执行情况分析，组织好信息反馈工作，随时掌握预算进度，使预算执行处于严密的监控之中，实现学校整体办学效益的优化。
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[7] 周济 创新与高水平大学建设——在2006年第三届中外大学校长论坛上的演讲
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