乡镇财政困难的原因及其对策
简介： 乡镇财政是我国财政系统中最低一级财政，担负着为乡镇政权运行提供财力保障的重任，关系到农村基层政权的正常运行和农村社会的稳定。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列问题。第一，大部分乡镇财政入不敷出，背上沉重的债务。第二，部分基层乡村组织常常置党中央关于减轻 ...
乡镇财政是我国财政系统中最低一级财政，担负着为乡镇政权运行提供财力保障的重任，关系到农村基层政权的正常运行和农村社会的稳定。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列问题。第一，大部分乡镇财政入不敷出，背上沉重的债务。第二，部分基层乡村组织常常置党中央关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，使农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面。第三，在提供农村基础教育、医疗卫生等公共品的提供方面，政府没有尽到应有的责任。由于这些服务的价格超过了农民的承受能力，导致农民的福利受到损失，发展机会被剥夺。本文试图分析影响乡镇财政运行困难的原因，从而探寻解决对策。
一、现行乡镇财政困难的主要原因
（一）乡镇经济发展缓慢，财源脆弱
我国大部分乡镇的经济结构属于农业主导型或农村依托型，受自然条件和市场的影响，农产品价格偏低，农民增产不增收。农业产业化发展水平低，主导产业和主导产品优势不突出，规模小、档次低，农产品质量安全水平不高，不能满足加工工业的需要。农产品生产、加工链条短，产品研发能力低、新产品少，产品的加工深度不够，附加值低。不仅对财政收入的贡献额低，而且使财政收入蕴含着极大的不稳定性。 乡镇工业发展滞后，很多乡镇企业因结构不合理，投入不足，运行机制不灵活以及债务沉重等因素，发展后劲不足，对乡镇财政贡献也不大。 （二）乡镇政府包揽过多的职能，增加乡镇财政负担
1、盲目兴办企业，给乡镇财政带来沉重的负担
我国是政府主导型经济，1992年邓小平“南巡讲话”后，一些乡镇为了促进地方经济发展和追求身利益，采取行政命令和“一刀切”的方式，在缺少科学论证的情况下，兴办了很多企业。由于乡镇经济基础薄弱，缺乏上项目的资金，不得向银行等金融机构借款，甚至向企业和个人借款。由于没有经过认真的市场调研和科学论证，缺少必要的人才、资源，加上产权不清、机制僵化、管理不善、产品科技含量底，这些盲目上马的企业，先天不足，市场竞争力很弱，随着宏观经济环境趋紧和买方市场的形成，乡镇企业发展陷入困境，很多企业亏损倒闭，给乡镇政府增加了沉重包袱。江苏省南通市某镇，1993年筹办高粘聚脂厂，向镇干部群众集资380万元，厂未办成，集资款到2004年才由镇财政还清。
2、名目繁多的各种达标评比活动使乡镇财政雪上加霜
部分地区开展了“小康建设”、“科技创先”、“普九验收”、“花园城镇”、“乡村公路达标”、“农电达标”、“派出所法庭达标”、“有线电视达标”等一系列达标升级活动，上级部门支持有限，主要还是靠乡镇自筹，增加乡财政负担。 另外，还有来自上级政府的各种各样的检查评比，如安全生产检查、信访工作检查、社会治安综合治理验收、扶贫工作检查等，既耗费基层同志的精力，又增加了乡镇财政负担。
3、为各种“政绩工程”、“形象工程”买单，浪费了宝贵的财力 当前，上级政府对乡镇领导人的政绩考核办法，大多停留在“看得见、摸得着”的表象上，并以此作为干部任免的主要依据。这就激发了乡镇干部从政绩出发，不顾本地条件，超越财政承受能力，寅吃卯粮，大兴土木，搞一些“政绩工程”、“形象工程”。结果大多数不是因为项目选择不当而废弃，就是因为华而不实而束之高阁。 4、财政担保和财政兜底，使乡镇财政陷入负债的泥潭。
在兴办经济实体的初期，向银行或其他单位及个人举债，往往由乡镇政府担保，在借款到期无法偿还时，乡镇政府负连带责任，乡镇财政成了偿还人。乡镇政府是最基层的政府，是公共事务的最终承担者。如20世纪90年，为了满足农村经济发展的资金需求，在政府的扶持下成立的农村合作基金会，由于运作不规范，大量借出资金无法收回，无法运转，1997年中央政府着手清理农村合作基金会，资金缺额由所在乡镇政府解决。江苏省通州市一乡镇，合作基金会高达870万元借款无法收回，均要由财政消化偿还。
（三）体制性原因
1、财权与事权不对称，
1994年分税制改革，重新界定了中央和地方政府间的财权和事权范围，增强了中央政府的宏观调控能力。但是由于改革不彻底，省以下，尤其是在乡镇一级明显滞后，地方财力明显地向省市集中。于此同时，许多不应由乡镇承担的事权却继续下移。这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。乡镇财政体制改革存在的主要问题：
1、事权划分还存在交叉现象，支出责任还没有完全明确。体制虽然明确了县乡两级的事权范围，但事权仍不完全明确。如：小型农田水利建设、基础设施及集贸市场等事权和支出责任模糊，存在相互推诿的现象。该由乡镇办理的事情乡镇却依赖县级承担，义务教育的财权和事权虽明确为县级，但管理工作事务仍由乡镇承担，事权和财权存在交叉的现象。
2、收支基数核定不尽合理，超收返还乡镇比例偏低。一是县乡两级共享税部分乡镇比例偏低，从体制运行情况来看，部分财政收入总额较大的乡镇的财政收入主要来源是工商税收，而这些税收大部分是县级与乡镇的共享收入，如个人所得税、城市维护建设税、地方营业税，乡镇与市级按3：7共享，乡镇比例偏低；二是超收实行县与乡按比例分成部分乡镇的比例也偏低，从定额上交乡镇来看，定额上交是采用环比法，即在定额上交的基数上，按当年全县财政收入预算增长比例递增，尽管这部分乡镇的财政收入增长额较大，但实际乡本级得到的可支配财力较小，在一定程度上挫伤了乡镇的积极性；三是由于财力有限，在支出基数核定时，只考虑保工资、保运转，事业发展支出主要靠乡镇努力增收来解决，而部分乡镇税源单一，增收潜力较小，可控财力有限，制约了乡镇事业的发展。
3、县乡两级政府间转移支付制度还不完善。转移支付制度是分税制乡镇财政体制改革的重要组成部分，虽然财政部门对专项补助、税收返还等作了规定，但转移支付制度还不完善，没有形成制度，转移支付透明度不高，如政策性增资虽明确为县乡两级分别负担，但怎样负担没有具体规定，不便于操作，在税收的增量返还上按环比法计算也不科学，增量部分乡镇所得较少，可支财力得不到有效增长。
4、乡镇财政职能没有充分发挥，管理有待加强。长期以来，乡镇财政停留在财务收支与会计核算上，财政管理职能弱化，预算外资金仍在财政体制外循环，脱离财政管理监督，乡镇财政综合调控职能没有发挥。体制改革后，尽管赋予了乡镇一定的财政管理职权，而且在大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，但是传统的粗放式财政管理的观念没有得到根本改变，财政职能弱化，有的乡镇财政所人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理有待于进一步加强，更难以对所属乡镇企业、单位和村级财务进行有效的管理和监督。
二、 标本兼治，化解乡镇财政困难的对策
（一）加快发展经济
发展是解决乡镇财政困难的根本之策。没有经济的发展，乡镇财政就成了无源之水，无本之木。在现在的情况下，要抓好农业结构的调整，大力推进农业产业化经营；发展民营经济，建立现代企业制度；加大对农村基础设施的投入，加快农村城市化、工业化的进程。
（二）深化财政体制改革
1、进一步明晰市乡两级政府的事权，科学界定支出范围。事权是划分财权的基础，事权的划分在很大程度上决定了分税制乡镇财政体制的有效运行，只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。要进一步划分市乡两级政府间的事权范围，明确哪些事该由市级负责，哪些事情该由乡镇负责，哪些事情由两级政府共同负责，并以制度的形式固定下来，使事权更加明晰，按照财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出范围。市级既不能包揽一切，无限扩大支出，也不能将市级支出项目推给乡镇办理，加大乡镇财政支出负担。
2、合理划分收入，适当调整市乡间分成比例。在收入划分上，除了要考虑市级宏观调控外，还要考虑满足乡镇政府行使职能的需要。取消其他农业税，乡镇的收入格局发生变化，因此，应在完善现有乡镇财政体制的基础上，合理划分收入，不能把税源集中、易征的税都划为市级，把零散难征的小税种留给乡镇，既增加了乡镇的征收成本，也使乡镇财力不足、不稳而无法履行其职能，更不能调动乡镇增收节支的积极性。
3、要尽快完善转移支付制度。分税制财政体制自身的不完善必须依靠转移支付制度等形式来弥补，而原有的转移支付的调节功能没有充分发挥出来，必须进行调整和完善，使转移支付不断制度化、规范化，通过规范的转移支付制度，使部分乡镇财力无法满足的需求得到满足，逐步缩小落后乡镇与发达乡镇的差距，使各乡镇的财力相对均衡。
4、强化乡镇财政职能，加强财政管理。一是完善乡镇预决算制度，要按照“一级政府，一级财政”和分税制财政体制的要求，改变传统的乡级预算由市级统一编制的做法，乡镇结合自身财力和事业发展需要，编制本级预算，经本级人民代表大会通过后执行，强化预算约束；二是全面推行乡镇综合预算和零户统管，按照部门预算的要求，把乡镇的预算内外资金统一编入预算，取消乡镇所属单位银行账户，由财政所统一开户，统一核算，增强乡镇的宏观调控能力，规范并加强支出和资金的监督管理；三是加强村级财务管理，完善村级财务管理制度，积极推行“村账乡管”，即在保证村集体资金的所有权、使用权、会计核算和村民代表决定权不变的前提下，各村的收支活动由财政所统一核算，统一管理，村实行报账制，规范村财务收支行为，确保基层政权的正常运转；四是强化税收征管，完善征管机制。在现行税务征收机构设置不配套的情况下，协调国税所、地税所、财政所的关系，防止各自为政的局面，加强税源监管，确保应收尽收和税款及时足额入库。
（三）加快乡镇机构改革
我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，市场经济要求建立廉价政府。随着农村税费改革和农村经济和社会结构的调整，使乡镇政府从繁杂的管理事务中解脱出来，从而为精简机构、裁减冗员提供了条件。要转变基层政府执政理念，以服务为中心，做好各项工作，把乡镇政府建成社区服务性组织。大力发展民间组织，培育乡镇社会的自我管理机制。
推进乡镇行政管理体制改革，转变政府职能。一是要按照经济与效率的原则，逐步改革现行乡村行政区划格局，实施“撤村并村”，减少行政村的设置，精减人员；二是深化乡镇机构改革，精减机构和人员，并结合“撤村并村”，使乡镇机关人员向村级流动，并鼓励乡镇人员兴办、领办企业和实体，减轻乡镇财政负担；三是切实转变政府职能，要按照市场经济的要求，明确乡镇政府与市场的职能，将那些政府不该管的，本来可以通过市场去解决的事，如集贸市场建设等由市场去解决，逐步将农业、畜牧、广播电视等推向市场，凡能由市场调节的都应市场化。
（四）加快乡镇市场化改革的步伐
乡镇财政困难与乡镇市场化改革滞后有着密切的关系。乡镇市场化改革滞后是制约乡镇经济发展的瓶颈，尤其土地制度的不合理性，导致了土地征用权的滥用，使农民赖以生存的土地资源随意占用，也是导致我国土地资源流失过快，社会矛盾激化的原因。因此，要加快以土地市场为龙头的乡镇市场化改革的步伐。一是深化农村土地产权改革，明确农民的权限，并通过法律的形式加以确定，完善土地流转制度，在保护农民利益的基础上，合理使用土地资源；改革现行的征地制度，保护土地资源。二是创新农村经营制度，扶持发展新型农村合作经济组织，整合乡镇经济资源。三是加快农村金融改革，为农村经济发展输送血液。四是深化农产品流动体制，培养农民经济人，培育多元的市场营销主体。
主要参考文献：
1、陈永正 陈家泽 《论中国乡级财政》载《中国农村观察》2004年第5期
2、孙开 《地方财政学》2002年版 经济科学出版社
3、朱玉湘 《中国近代农民问题与农村社会》 1997年版 山东大学出版社
4、马戎 刘世定 邱泽奇 《中国乡镇组织变迁研究》2000年版 华夏出版社
5、潭秋成 《地方分权与乡镇财政职能》载《中国农村观察》2002年第2期
6、王忠武《从根本上解决“三农”问题全面推进小康建设》载《农业经济》2004年第1期
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