项目预算绩效评价指标体系研究
简介：摘要：该文分析了我国预算绩效评价的现状，提出应从经济性、遵从性、效率性、效果性四方面构建预算绩效评价体系，并结合“血吸虫病防治项目预算绩效评价研究”项目，重点对项目预算绩效评价指标体系的构建进行了研究。
关键词：项目预算 绩效评价 评价指标
中图分类号：F540.58 ...
摘要：该文分析了我国预算绩效评价的现状，提出应从经济性、遵从性、效率性、效果性四方面构建预算绩效评价体系，并结合“血吸虫病防治项目预算绩效评价研究”项目，重点对项目预算绩效评价指标体系的构建进行了研究。
关键词：项目预算 绩效评价 评价指标
中图分类号：F540.58 文献标识码：A
一、我国预算制度改革与发展趋势
我国的预算制度建立于20世纪50年代中期，到20世纪90年代初，政府编制的预算为经常性预算和建设性预算。1998年12月15日，在全国财政工作会议上，李岚清副总理提出了逐步建立公共财政基本框架的思路。公共财政基本框架下的预算改革要求在预算的组织形式上编制部门预算，在预算的编制方法上采用零基预算；2000年正式进行部门预算改革，实行“一个部门一本预算”； 2001年又推行部门预算，划分为“基本支出”和“项目支出”；2003年再次完善预算编制体系，明确要求基本支出试用“定员、定额”预算，对项目支出按照轻重缓急的原则进行排序；同时，项目预算试行建立项目库。
因此，编制部门预算已成为预算制度改革的基本方向，其本质特征就是改变原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托构建新的预算管理体系。随着部门预算改革的深入，某些深层次问题渐渐凸显，如科学的定额体系尚未建立、财政调控功能受到诸多因素制约、缺乏有效的绩效评价机制等,特别是缺乏有效的绩效评价机制问题更为紧迫。
二、预算绩效评价
（一）预算绩效评价现状
按照党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的规定和要求及财政部的统一部署，从2001年开始起进行预算绩效评价的小规模试点，并取得了一定的成效。但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政预算管理改革的需要，尚存在很多问题，归纳起来主要有：（1）有关绩效评价的理论和实践研究不足；（2）绩效评价指标体系尚未建立；（3）绩效评价的规范化程度不足；（4）存在评价主体缺位现象。
（二）构建科学规范的预算绩效评价体系
开展预算绩效评价是揭示部门预算资金管理的经济性、效率性和效果性的主要手段，同时也是深化预算体制改革、改善政府形象的需要。鉴于我国预算绩效评价的现状及其重要性，目前应从四方面着手构建科学规范的预算绩效评价体系。
1、制度和组织体系。制度体系的构建应从预算资金的各个环节入手，从审批、拨付、使用到监督管理层层把关，形成预算资金使用的科学运作程序，使预算资金的管理做到有章可循；组织体系包括具体明确预算绩效评价的工作范围,制定评价工作程序,确定评价结果的应用等；
2、指标体系。对预算资金绩效进行科学度量直接关系到绩效评价的结果和评价目标的实现程度；
3、标准体系。评价标准是评价预算资金绩效优劣的基本标尺，它与评价指标体系相匹配，对于每一指标，都有其对应的评价标准；
4、评价方法。评价方法的选择涉及到指标的权重确定，主要方法包括德尔菲法、AHP及主成分分析等方法。
同任何绩效评价一样，在上述四个方面中，预算绩效评价的复杂性主要表现在指标体系的构建上。只有构建一套科学的评价指标体系，才能准确地度量出预算支出的实际效果。
因此，构建科学的评价指标体系是预算绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。
三、项目预算绩效评价指标体系构建理论与方法
在当前预算管理制度改革框架下，预算绩效评价按其内容分为基本支出预算绩效评价和项目预算绩效评价，本文主要探讨项目预算绩效评价指标体系的构建。
（一）项目预算绩效评价的概念
项目预算绩效是一个综合性的概念，反映公共部门项目预算支出经济性、效率性、效果性等方面的特征：
1、经济性。在评估某一系统的绩效时，经济性指标首先要回答的问题是“某系统在既定的时间内，究竟花费了多少钱？是不是按照法定的程序花费金钱？”，它一般指系统投入到项目中的资源水准。经济性指标关心的是“投入”的项目，如何使投入的项目作最经济的利用。经济目标并不关注服务的品质问题。
2、效率性。效率性要回答的首要问题是：“系统在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果？”，效率性指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。效率可以简单地理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题。
3、效果性。效果性通常是指公共服务实现目的的程度，即公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量，它包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响。效果关心的是：目标或结果。
项目预算绩效评价则是对公共部门预算支出在经济性、效率性、效果性等方面特征的综合判定，它包括确定目标、拟定评估指标、选择评估方法、安排适当的评估时间和评估步骤、得出评价结果等过程。
（二） 项目预算绩效评价指标体系设计
1、项目预算绩效评价指标体系框架
绩效评价指标是通过各种手段将绩效目标转化为可操作性的具体指标。预算支出系统公共服务的复杂性和多重性决定了其绩效需要多个互相联系的指标所构成的体系来衡量，由于不同的指标反映了绩效的某个侧面，同时现代绩效评价不仅要求对最终的产出结果进行评价，更重要的是要对投入和转换过程进行评价，因此，绩效评价指标体系的设计在整体上需要遵从一定的逻辑关系，如图1所示。
项目预算绩效评价指标体系的逻辑关系可以用“投入－产出－结果”链来分析：
（1）投入是指用来提供服务或产品的资源。投入过程结合产出和结果过程后，在分析三者内在联系的基础上可设计经济性指标。要讲求经济性（遵从性），即以最低的成本获得适当质量的资源，如机构臃肿，违规采购，就缺乏经济性。
（2）转换过程是进行投入、获得产出和结果的方式。从转换方面看，要讲求遵从性，一个良好的转换过程至少有一套健全的规章制度，相应的绩效指标是规章制度是否建立、健全，同时当其他领域的指标（特别是结果指标）不能清晰地定义时，转换过程的指标往往可以有效地替代它们。
（3）产出指服务本身。从产出方面来看，要讲求效率性，即在现有的资源条件下使产出最大，或在产出一定时力求使用的资源最少。衡量产出的绩效指标是效率性，即使每单位的投入量最小，或一定的成本下使产量最大。
（4）结果是指服务达到的目标。支出系统的结果是指所提供的服务要满足公众在数量上和质量上的要求，结果指标通常由其职能目标转换而来，许多结果指标的数值需要通过收集公众的反映，进行统计得到。
（5）经济性（遵从性）、效率性和效果性三者之间彼此相互关联，缺一不可。项目预算的经济性（遵从性）是项目开展的先导和基础，效率性是项目管理有效机制的外在表现，效果性是项目管理活动最终目标的反映。如果忽视项目的性能、质量等效果因素而一味地去追求项目资金的节约、效率，则会导致项目预算偏离其最终目标；而为了取得最终目标却不计成本、不惜任何代价、不考虑效率，将最终导致财政资源的浪费和不足。只有三管齐下，预算项目才可能用最低的成本、最少的资源投入、最高的效率，取得最好的效果。
（6）项目预算绩效评价指标体系可根据项目的“职能－目标－产出－转换－投入”逻辑顺序逐层构建。投入产出的逆过程构成了一个“目的－手段”链，评价指标体系是对“目标－手段”链进行科学分析，逐步进行系统分解而建立的。需要强调的是，必须注意目标一致性的问题，即：评价指标与项目目标的一致性表现在评价指标的内容正确真实地反映了目标的实质含义，能够正确评价项目的绩效，而且能引导项目向绩效目标方向发展，同时还表现在评价指标的内容是否反映了项目总目标的整体性和各个侧面。
（二）项目预算绩效评价指标体系构建
对于具体的评价对象，构建评价指标体系时除遵循上述框架体系外，还应遵循以下原则：1、相关性；2、重要性；3、科学性；4、系统优化原则；5、通用可比性；6、实用性；7、目标导向性；8、定性与定量相结合原则。
另外，由于项目预算支出范围广泛，不同领域的支出性质不同，因此项目预算绩效评价指标体系的构建还应结合项目预算支出的不同性质分别构建评价指标体系。
1、共性指标——遵从性与效果性指标。如资金使用规范率、资金到位率、资金目标实现率等；
2、个性指标——经济性和效率性指标。不同性质的项目预算支出，其经济性和效率性的重要程度也不同，相应的成本效益表现和衡量也会不同；项目预算支出按性质分为如下三类：①基本建设类项目；②行政事业类项目；③其他类项目，主要包括：用科技三项费用、农业综合开发、政策性补贴、对外援助、支援不发达地区等资金安排的项目。
四、项目预算绩效评价指标设计实例
下面以长航血吸虫病防治项目预算为例来具体说明项目预算绩效评价指标设计的方法。
（一）按照 “职能－目标－产出－转换－投入”逻辑顺序，在明确长航血防工作的职能、目标和工作内容，并界定其项目类别（属行政事业类项目）的基础上，分析得出长航血防项目预算的特点：（1）项目的持续性；（2）项目投入既是最终投入，又是中间投入；（3）疫区涉水工作地综合治理体现了血防项目的社会效益。
（二）分析血防项目的“投入－产出－结果”链，以“目的－手段”链为工具，结合血防项目的个性特点，构建的血防项目预算绩效评价指标体系如表1所示。
表1 血防项目预算绩效评价指标体系
评价指标 说 明
效果性 血吸虫病感染率 血吸虫病感染率=感染人数/疫区工作人数
收治率 收治率=收治人数/感染人数
遵从性 资金使用规范率 资金规范率=1－违规资金额/项目预算资金额
效率性 感染率每下降1%所需费用 感染率每下降1%所需费用=血防资金比前期增加数（扣除一次性投入）/感染率比前期下降百分比
人均预防费用 人均预防费用=预防费用 / 疫区职工人数（预防费用包括个体防护用品费、普查费、预防药品定额储备费、医用耗材费）
人均治疗费用 人均治疗费用=某类病人治疗总费用 / 某类接受治疗病人人数 （按晚血病人、急感病人和慢性病人三类分别计算）
工作宣传费用比例 工作宣传费用比例=开展血防工作和宣传的费用 / 血防项目预算资金额
血防工作计划完成率 血防计划完成率=完成分项血防计划工作总项数 / 血防计划工作总项数
血防任务完成质量 血防任务完成质量=（血防知识普及率＋受检率＋改水改厕达标率＋防护用品配给率＋疫情及时上报率）/5
血防设备利用率 主要血防设备工作小时数/(251×8)
疫区涉水工作地综合治理率 无重复感染和新感染人员的疫区涉水工作地数/疫区涉水工作地总数
疫区职工对血防工作的满意度 对血防工作满意的被调查职工人数/被调查的职工总数
参考文献：
[1] 财政部.中央本级项目支出预算管理办法(试行)，财预（2004）84号
[2] 财政部.关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见，财建（2004）729号
[3] 张亚杰等.财政性专项资金绩效评价体系研究.市场周刊，2005（2）
[4] 丛树海等.公共支出绩效评价指标体系的构建.财贸经济，2005（3）
[5] 中华人民共和国疾病控制司.血吸虫病防治手册.上海：上海科技出版社，2004
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