浅谈实行国库集中支付制度对高校的影响
简介：一、国库集中支付制度的含义及作用
国库集中支付制度又称之为国库单一账户制度，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户集中支付，对财政资金从预算分配、预算拨付直至到收款人账户实行财政直接监督控制全过程的财政国库支出管理制度。 ...
一、国库集中支付制度的含义及作用
国库集中支付制度又称之为国库单一账户制度，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户集中支付，对财政资金从预算分配、预算拨付直至到收款人账户实行财政直接监督控制全过程的财政国库支出管理制度。财政资金拨付的方式有财政直接支付和财政授权支付两种方式。
实行集中支付，虽然不改变高校的支出权限，但其作用在于建立起财政部门对高校预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝高校在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。再则实行集中支付，将各预算单位沉淀的财政资金全部集中于国库，有利于财政部门提高财政调控能力和资金使用效率。
二、实行国库集中支付制度对高校的影响
（一）促进了高校理财地位的转变
随着社会主义市场经济体制的建立和高等教育体制改革的深化，高校己成为面向社会自主办学、自我发展、自我约束的独立主体，办学自主权进一步扩大，理财主体地位进一步落实，理财的主客体关系也进一步理顺，这些在我国的《教育法》、《高等教育法》和《中国教育改革和发展纲要》的规定中都已有充分的体现。然而，高校的国库集中支付改革，改变了高校资金管理的传统观念与方法，它要求将高校所有的财政性经费乃至业务性收入要全部上缴到财政统一账户下的分类账户中，由银行代收，财政统管，并且支出也须经财政部门审核批准后方可使用。高校这种资金缴拨与支付方式改变不仅打破了高校原来的根据财政部门下达的预算指标自主使用经费的财务管理格局，而且还在一定程度上促成了高校资金使用权限向财政集中的局面的形成。
尽管国库集中支付制度声称不改变高校资金的支配权与管理使用权，仍然坚持“预算单位的资金性质不变、资金使用权限和财务管理权限不变、财务机构不变的‘三不变’原则” [i]，但由于高校所有的预算内与预算外资金都已全额上缴财政统一管理，财政部门从预算到支出对资金的运行过程进行全面的监督与控制，并对资金支出拥有最终的财政审批权。此时，为保证办学与发展正常的资金运转，高校唯一能做的也只能是在编制预算时，要能全面的、科学的、准确的预测到高校一年所能发生的全部情况并写入预算，因为只有这样才能使高校资金的支配、管理及使用不受预算的限制，不受财政审批的约束，但这显然难度极大。事实上，由于国库集中支付改革正在进行中，人员的培训跟不上或者是财政人员自身的思想局限，有部分认为国库集中支付就是把财权收归财政所有，以主人自居，出现“门难进，脸难看，事难办”的情况，有时学校的日常开支都要跑上几趟才能办好，更加深了某些人“国库集中就是一切权限上收”的印象。因此，可以说，高校国库集中支付制度实行以后，高校的财务管理权特别是财务审批权、资金调度权一定程度上已收归财政，高校的财务管理活动也已被压缩成单一的预算管理活动，理财主体地位也就只剩下单一的预算自主地位。
（二）国库集中支付制度对高校预算编制提出更高要求
国库集中支付制度改革后，财政资金不再直接下拨到高校，而是由高校根据财政部门审核过的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金，而用款计划编报和批复的依据就是高校的部门预算。
其次，财政部门把对高校预算资金的事后监督变为事前和事中监督，且进一步明确了“有预算才能支出”、“预算支出渠道不得随意变更”的刚性规定。因此高校应着眼于提高预算编制的前瞻性、准确性、科学性，科学、合理、规范地统筹安排预算资金，建立科学的预算定额和指标体系，尽可能细化预算，对专项支出设立项目库管理，保证专款专用，使所有财政性资金的支付都建立在明细预算基础上。
（三）影响银行与社会资金对学校的投资，降低了学校的对社会资金的筹资能力。
近几年来，高等学校己进入了积极探索产业化办学和全面深入扩大发展的新时期，高校收入不仅仅来自财政拨款,科研课题收入、学费收入等业务收入逐年上升。目前,许多高校自筹资金和业务收入已超过50 % ,甚至达到2/ 3 [ii]，而高校大规模扩招办学及基本建设投资的结果，收入仍不足以支撑发展的需要，政府教育投入严重不足，导致高校资金缺口越来越大，这些资金缺口在“ 等、靠、要”政府拨款无着落及高校自身创收很难弥补的情况下，积极开展银校合作，争取银行贷款已成为这一时期高校主动适应市场竞争，争取经费给养，保证高校生存与发展的重要生命线。反过来，从另一方面来说，银行为了提高资产质量，降低贷款风险，在高校有存款、有收费权作质押的条件下，往往也不失时机，积极主动地向高校提供空前、优惠的信用贷款支持，为高校在短期内实现外延式的规模扩张铺平道路。然而，实行国库集中支付制度以后，高校在商业银行的账户被取消，只允许在指定的商业银行保留零余额账户，且该零余额账户也是由财政部门指定，只有计划额度，没有实体资金，余额保持为零，这就使高校在银行的实际存款趋近于零。没有了银行存款的沉淀，没有了具有诱惑力的收费权的质押，高校也自然就失去了与银行交易的法码，银行也会因为惧怕信贷风险而不愿贷款给高校，这必然堵塞了高校向银行融资的渠道，增加了高校筹资的压力。
三、完善国库集中支付制度改革的对策
（一）法律上对国库集中支付制度进行规范，明确国库集中支付中心、财政、学校之间的权责。
需要规范的主要有：（1）科学界定国库集中支付中心的权力(利) 。国库集中支付制度是政府预算执行的关键性制度,是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全过程的监控制度。权力(利) 法定的主要目的在于督促国库集中支付中心在法定的授权范围内行事,防止超越职权和滥用职权的现象发生,同时也是为了明确法律关系中利益分配的法律界限,保护相对人的合法权益。
(2) 明确各预算主体应承担的义务。和权力(利) 一样,义务种类也是十分复杂的。由于在国库集中支付法领域,权力(利) 与义务不一定完全形成一一对应的关系,因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的义务仍然是非常必要的。各预算主体只需承担法律明确规定的义务,超出法定义务范围的事项可以拒绝。
(3)建立有效的支付程序。需要由法律直接规定的程序主要有预算资金的拨付程序、执行程序、国库预算资金使用的监督程序和违法后的救济程序。程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作,保障集中支付行为的透明度、公正性和规范性,为依法行政奠定良好的法治基础。
(4) 明确界定各预算管理主体的责任。责任是督促主体合法行使权力,切实履行义务的外力保障机制。虽然它不是一种常态,但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深,因此必须于法有据。由于国库集中支付制度是整个财政制度的一部分,所以在此可以借鉴财政责任的相关理论。财政责任的种类主要包括属于行政责任的行政处分和行政处罚,情节严重的还应当承担刑事责任。另外,随着法治进程的深入,类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法,以增强其可救济性成分和刚性色彩。真正做到以法律为准绳，防止权限不清，三不管地带或者相互争夺的情况太多。
（二）充分认识国库集中支付制度改革的重要性、艰巨性和复杂性。
高校的领导要精心组织、周密部署，建立主要领导负总责、分管领导具体抓的工作机制，建立健全单位内部的核算制度和财务管理制度，更多的是观念要更新。“采取稳健的财政政策,坚持‘一保吃饭,二保必办,三要发展’的原则” [iii]，树立计划用款的观念，改变过去单位有钱就可以花、支付随意的用款习惯，通过编制科学的分月用款计划，逐步形成计划用款的资金支付方式。
（三）消除银行对实行国库集中支付制度之后高校难还款的顾虑，形成高校、银行、财政三者的良性发展。
利用贷款争取发展已经成为高校发展的不二途径，也可以大大缓解财政资金压力，但改革之后，由于高校账户的取消，收费权也等于由财政控制，原有的优势不复存在，银行普遍不敢贷款给高校，同时造成财政负担加重。要消除这种顾虑，最主要的还是要通过立法明确高校的权限，而作为政府，在目前应该着重宣传国库只是加强监督，财权还在于高校本身。同时，对高校账户的开设应该灵活处理，允许高校在有贷款的银行有基本账户或者一般账户，对高校零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以合理界定 [iv]。至于银行关心的收费权质押及学生费用的征收等权利也应该给予贷款行，另外，适当安排部分财政资金用于高校归还贷款利息，使高校能够借助贷款高效发展，财政也能腾出资金用于刀刃上，形成高校、银行、财政三者的良性发展。
（四）加强会计人员的业务培训。
高校国库资金支付制度改革是一项新生事物，是一项业务性很强的工作，这就要求高校财务人员具有一定的现代财政经济管理知识，对宏观经济、财政政策、金融管理、信息系统和财务、会计等方面都要有深刻的理解，因此加强业务学习培训，以利于国库集中支付制度顺利推进。
国库集中支付制度虽然只是财政资金拨付方式的改革，但对高校而言，不单是账户核算，资金使用的变化，对其财务管理等方面的影响将是广泛而深远的。为适应国库集中支付制度改革，高校财务管理应当及时更新观念，提高预算管理水平，尽快建立与完善与之相适应的财务管理制度、模式与方法，以保证学校各项事业的有序发展。
责任编辑：
参与评论
验证码：
用户名
