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地方政府融资平台新渠道与资产证券化
发布时间:2016-06-30 点击数:1445  正文:【 放大 】【 缩小
简介:2014年10月2日,国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),明确指出政府债务的融资主体仅为政府及其部门,平台公司不能再以政府的名义举债,政府也不能提供担保,融资平台公司不得新增政府债务,仅存量地方政府融资平台债务纳入预算。这意味着 ...
2014年10月2日,国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),明确指出政府债务的融资主体仅为政府及其部门,平台公司不能再以政府的名义举债,政府也不能提供担保,融资平台公司不得新增政府债务,仅存量地方政府融资平台债务纳入预算。这意味着一直以来承担政府融资功能的融资平台将转型向市场化发展,其政府融资功能被剥离。
融资平台作为中国特殊历史阶段和体制背景下的产物,对过去十年中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能。但同时,融资平台自身固有的制度缺陷在其扩张发展过程中逐渐扩大,发展至今形成的巨大的存量债务,隐藏的债务风险都将成为融资的障碍。当前,地方经济建设的融资、存量债务化解及融资平台转型,成为地方政府面前的三个难题。
一、资产证券化:地方政府融资的新渠道
随着地方政府置换债券的发行,地方政府直接发债是大势所趋,地方政府融资平台到了剥离政府融资职能,进行市场化运营的转型期。在这种情况下,地方建设亟需新的融资渠道,融资平台公司需要规范化运营,资产证券化被认为是一个良好的融资渠道。从理论上讲,资产证券化是一种直接融资方式,具有降低融资成本、优化财务结构、融资规模灵活、等融资优势。支持地方政府(或融资平台)通过资产证券化方式融资的主要观点如下:
1.政府投资建设项目存在庞大的融资需求。中国将长期处于工业化、城市化的加速建设阶段,由此产生的地方政府在公共基础设施领域内不断增长的合理融资需求和建设性债务必将是长期趋势,仅依靠财政资金显然无法满足,资产证券化是一个良好的融资渠道。
2.资产证券化作为一种成熟的融资模式,能有效盘活存量资产。地方政府(通过融资平台公司等形式)多年投资形成的国有资产,大量沉淀固化,没有充分得到开发和利用。资产证券化作为一种成熟的融资模式,可以为政府投资建设项目筹集大量的建设资金,同时能有效盘活存量资产,实现地方经济的良性循环和快速发展。
3.地方政府投资建设项目能产生稳定的现金流收入,符合资产证券化的要求。政府投资建设项目大多属于公用基础性的,产生的现金流接近于刚性,投资规模大,运营期限长,未来能够产生持续稳定的现金流收入。公共基础设施项目,大都具有未来产生稳定现金收入、能够对现金流进行独立准确的评估预测、缺乏流动性等证券化基础资产的典型特征。
4.借助融资平台企业资产证券化彻底化解地方政府债务整体风险。对于融资平台,资产证券化除了有效降低融资成本以外,最大的好处就是募集资金可以用作资本金,从而赋予融资平台更大的财务自主权。资本金的加速滚动利用解决了融资平台资产负债率较高和现金流紧张等关键性约束瓶颈;将资产转化为资本,为彻底化解地方政府债务问题增加了一个有效选择。
二、资产证券化融资的障碍及其问题
1.融资平台公司资产与地方政府资产无法分割、权属模糊。一是最终资产并不直接反映在平台公司。地方政府融资平台以融资为主要功能,融资投入具体项目时,还是通过原来政府的财政体系和职能部门推进实施,最终资产如建成的市政道路、公园绿化、科教文卫资产、农林水利、收储的土地一般按原财政基建体制,并未直接反映在平台公司。除了部分建成保障房、高速公路、水务管网等经营性资产,反映在平台公司。二是资产收益与债务支出错配。资产收益不能由平台直接获取,而债务本息必须通过平台偿还,形成了事实上的路径错配。
2.地方政府通过资产证券化融资与融资平台公司转型方向存在矛盾。按照相关规定,资产证券化的发起人是企业,而新预算法出台之后,地方政府融资只能通过发行债券。因此地方政府通过融资平台公司进行资产证券化融资,存在法律和政策上的障碍。43号文明确“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。当前融资平台公司的运作大都是由地方政府注入资产而形成的,同时兼有营利性业务和公益性业务。改革后显然这两类业务将面临拆分,营利性业务推向市场,吸引民间投资;公益性业务回到政府。按照相关文件,融资平台公司通过资产证券化方式融资属于企业行为,与地方政府没有关系。如果按照实际操作来看,转型后的融资平台公司应该作为资产证券化的发起人,但是虚拟的平台公司,并没有实际的资产所有权,所以把地方政府和融资平台公司联系在一起进行融资,不符合43号文件的规定,而且融资平台公司转型也就没有了意义。
3.基础资产产生的现金流无法保持稳定。基础资产能够产生可预测的相对稳定的现金流是其可以进行资产证券化的关键所在。但在实践中,并不是所有的政府投资建设项目的未来现金流都具有相应的稳定性。如部分基础设施收费现金流只是在历史统计数据的基础上进行预计的未来收入,没有相应的法律合同作保证,具有不确定性。此外,部分基础设施的未来现金流还会受到工程建设和经营风险等多种因素的影响。很多地方融资平台公司目前的现金流情况并不好,资产情况参差不齐。
4.地方政府债务和地方政府融资平台所涉及资产被列入负面清单。出于防范风险的要求,2014年12月,中国基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》,“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产”和“以地方融资平台公司为债务人的基础资产”被列入了负面清单。不过,为鼓励PPP模式,“在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴除外。”相关解读认为,在今后一段时期,在地方政府债务问题没有清理解决之前,这类证券化产品还是应谨慎对待。
三、展望与发展建议
资产证券化与地方政府融资平台是具有内生关联性的,前者是后者通往资本市场的助推器,而后者则是前者应用于经济社会的重要载体。从资产流动、法律法规、金融监管、信用增级评级投资主体的适应性等诸多维度来看,资产证券化应用于我国地方政府融资平台具有极其广阔的发展前景。我国经济增长迅速,有大量可用于证券化的基础资产,如果能将这种融资方式规范运用,它将在包括基础设施建设等众多领域展现其魅力,我国的资本市场建设将上升到一个新的高度。考虑到资产证券化融资对政府融资平台的适用性和资产证券化在我国的发展潜力,资产证券化有望成为政府融资平台重要的融资渠道。
1.进一步理顺地方政府与融资平台的关系,推动政企分开。融资平台与地方政府的关系需要进一步理顺和规范,政企分开是地方融资平台公司转型的核心问题。要逐步将政府职能和企业职能相分离,让企业充分融入市场环境。政企分开是地方融资平台公司防范各类风险的起点阶段。
2.推动地方政府融资平台股权结构改革。地方融资平台公司市场化的进程之中,应当考虑积极引入民营资本,注入变革活力。引入民营资本,可以推进地方融资平台公司政企分开的整体进程,同时由于民营资本深谙市场法则,生产经营更为灵活,可以为地方融资平台的市场化注入变革活力。而地方融资平台的资产规模和其中优质资产产生现金流的能力,也是大量闲置民营资本所喜闻乐见的投资渠道。引入实力雄厚的民间资本,扩大企业流动资产,进步压降资产负债率,对于化解地方融资平台公司的存量债务,具有重的意义。
3.拓宽资产证券化基础资产的范围。从目前的试点经验看,监管部门对基础资产过于严格的限制,导致各方参与动力不足。而且,在利率市场化加速推进的背景下,优质资产的较低收益率对潜在投资人的吸引力也不够。为有效扩大资产证券化市场的规模,有必要适度扩大基础资产范围,在风险可控的前提下,尽可能减少对基础资产的限制性要求
4.资产证券化PPP模式相结合。由于PPP项目的投资、运营及回报周期偏长,期限通常要10年到20年,难以满足现阶段社会资本的风险偏好。可将资产证券化和PPP模式相结合,特许经营权或收费权进行资产证券化,让风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接,以化解社会资本进入PPP模式的流动性及期限障碍。

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