农村公共产品供给的财政思考
简介：【关键字】 公共产品 供给 财政
【内容摘要】自党中央提出社会主义新农村建设这一伟大战略以来，财政在支持新农村建设中已投入了相当的财力。然而，当前农村公共产品的供给仍然处于困境中，已成为新农村建设的最大障碍。
一、农村公共产品概述
农村公共产品一般是指 ...
【关键字】 公共产品 供给 财政
【内容摘要】自党中央提出社会主义新农村建设这一伟大战略以来，财政在支持新农村建设中已投入了相当的财力。然而，当前农村公共产品的供给仍然处于困境中，已成为新农村建设的最大障碍。
一、农村公共产品概述
农村公共产品一般是指与农民生产、生活相关的、能满足不同农村居民消费或享用的农村社区集体共享的产品，与其他公共产品一样，农村公共产品也具有非排他和非竞争的特征。农村公共产品的范围广泛，包括农村义务教育、农村社会保障、农村基层政权建设、大江大河治理及环境保护等方面。随着我国市场经济的不断深入，农村市场也在进一步的完善过程中，农村经济的发展及农民生活水平的改善对农村公共产品的需求程度不断增强。由于农村的环境开发程度较低，农村对公共产品的依赖程度要高于城市。能否及时、合理地提高农村公共产品的供给数量及供给效率，已成为新农村建设的一个关键性问题。
二、我国农村公共产品供给的现状
近几年来，从农业税的全面取消，到社“会主义新农村建设”战略的提出，都表明“三农”问题已越来越受到关注。我国政府在对农村资金的投入不断加大，1998年――2003年中央直接用于“三农”的支出累计达9350多亿元，2004年、2005年、2006年，中央财政各项支农资金分别为2626亿元、2975亿元、3397亿元，增长速度迅速。同时，中央给予农村的资金支持的方式也灵活多样，如，财政拨款、金融信贷、国家固定建设投资、国债资金等，通过各种途径加大对农村的资金支持。
然而，在如此大的资金投入下，农村公共产品的供给仍然存在严重的问题，无法为新农村建设提供必要的物质保障。
1．农村公共产品的供给总量不足。一方面，与农业生产和农民生活息息相关的农村公共产品供给不足，主要表现为，农田水利设施年久失修；大型农用固定资产缺失，农业机械化水平低；农村道路交通、邮电通讯不便；广播电视使用程度低等。据统计，目前全国13%的村未通公路，交通条件极差；53%以上的村未通电话；农村用电压不稳定，电价平均为城镇电费的2倍以上；广播电视信号微弱，接受效果很差。另一方面，关系到农村可持续发展的公共产品供给不足。例如，农村义务教育问题突出；现代社会保障制度几乎为空白，农民无法享受最基本的生活保障；农村医疗卫生缺失，占全国人口70%的农民只享受到全国20%的医疗资源。
2．农民享受公共产品付出的代价极不合理。农民与城市居民同样承担着税法规定的应纳税款，理应同城市居民一样享受“免费”的公共产品。然而，在城市提供公共产品，如修建道路、桥梁、公园、绿化时，居民不必缴纳任何费用，而在农村，农民却承担着义务教育民兵训练、计划生育及一些基础设施的建设费用，这些本应由公共部门提供的产品消失了其“公共”的色彩，需由农民出钱兴办，这种不合理的现象对农民来说是极不公平的。
3．农村公共产品的供给效率低下。我国目前的农村公共产品的供给机制被总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”，即公共产品的供给很大程度上决定于上级的偏好，由上级决定公共产品供给的品种和数量。这就导致农村公共产品的供给脱离了地方的实际需要，缺乏科学的决策机制。同时，形成于计划经济时代的财政支农体系，涉及部门众多，支农资金在不同部门间支配缺乏统一的协调机制，常常发生相互制约的现象，使得有限的资金在配置、管理过程中效率低下，公共产品的供给福利水平降低。
三．农村公共产品供给的理论依据及体制创新
（一）公共产品供给的理论基础。
农村公共产品同一般公共产品一样，具有非竞争和非排他的特点。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突；非排他性是指是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。基于这两个特征，公共产品是无法通过市场机制来有效提供的。根据委托代理理论，全体人民是委托者，政府官员是全体人民的代理者，代理全体人民行使各项权力。也就是说，在我国，农村公共产品需求是通过“中央、省、市、县、乡”五级委托代理关系表达出来的，政府作为代理处理公共事物的机构，理应承担提供公共产品的任务。
（二）农村公共产品供给的理论创新
农村公共产品按其特点可分为农村纯公共产品和农村准公共产品。根据财政学原理，纯公共产品需由政府提供，准公共产品可以由政府财政和市场共同提供，以达到更高的效率。我国目前的状况是国家财政每年投入农村的资金不断增多，但由于农村地域广阔、农民人口众多，仅靠财政提供的公共产品不能完全满足新农村建设的需要，这也为市场参与提供农村公共产品提供了可能性。所以，在农村公共产品的供给机制中，应充分发挥市场的作用，创新供给方式，更多地利用民间资本为公共产品的提供筹集资金。财政积极发挥好资金投入的杠杆和导向作用，引导社会资金投资农村公共产品的提供，逐步建立政府资金和民间资金相结合的多元投入机制。
１、降低民间资金的准入门槛，为市场投资农村公共产品的供给创造条件。地方财政困难的政府应通过取消行业限制、简化审批手续等方法拓宽民间投资渠道，吸引民间资本的进入。同时，加强法律、法规建设，制定具有保护作用的办法、程序、规章等，为民间投资创造一个安全、健康的环境。
２、优先鼓励民间资本投向那些具有经济效益和社会效益的农村公共产品，既解决了公共产品供给资金不足的问题，又为民间资金提供了投资渠道，减少了资金闲置造成的浪费。
３、发挥财政政策的导向功能，鼓励民间投资。一方面，采取适当的优惠政策，如通过税收优惠、补贴、贴息无息贷款等方式，吸引民间资金的投入；另一方面，改革财政投入的方式，减少政府直接办项目，加大对民间办项目的补助。
４、进行产权制度改革，将现有的公共产品按照一定的程序、计划合理地出售或出租，收回资金投入新的公共产品的供给。
四． 解决农村公共产品供给不足的政策建议
１、完善分税制财政体制，将各级政府的财权与事权相配比。根据各级政府，尤其是中央政府与地方政府的财政支出范围，合理调整收入的划分范围。据有关资料显示，地方政府承担着70％以上的公共产品的供给，而其通过“地方税”为其支出融资的比重还不到20%。一方面，乡镇财政承担了一些在全社会范围内受益、本应又中央政府提供的公共产品，如义务教育、执行计划生育的经费等，应得到合理的补偿。另一方面，应尽快规范各级政府的事权划分，如义务教育、民兵训练、农村基础科学研究等公共产品，应由中央财政和省级财政承担。 根据国务院发展研究中心的调查：义务教育经费78%由乡镇承担，9%左右由县级财政承担，省级财政承担11%，而中央财政只承担2%。对于财源稀缺的农村来说，要承担近80%的义务教育投资的确是勉为其难。
２、建立规范的转移支付制度，平衡地区间财政提供公共产品的能力上的差异。全面取消农业税以后，以农业为主的县乡基层财政面临着前所未有的困境，有限的财政资源用于维护庞大基层政府运转尚且不足，无疑会减少农村公共产品的提供。我国现行的转移支付多是以基数分配为基础的，对乡镇财政的转移支付以转专项转移支付为主，这样的模式不利于科学、有效地确定转移支付数额，且透明度不高，操作上存在很大的随意性。
３、正确界定政府职能范围，提高支农专项资金的使用效率。按照市场经济条件下对政府职能的要求，各级政府应尽快退出经营性、竞争性的经济事务，将有限的财力投入到公共产品的提供上，避免政府行为的“越位”和“缺位”。另外，我国乡镇财政素有“吃饭财政”之称，公务人员的工资、福利等支出占财政支出比重过大，挤占了一部分财政资金。在合理确定政府职能范围的同时，适当缩小政府规模，削减财政供养人员，将更多的资金用于公共产品的供给。
４、改变农村公共产品需求的表达机制。现行的农村公共产品供给是“自上而下”的决策机制，无法准确表达农村对公共产品的需求，是导致供给效率低下的重要原因。改变这一机制，需要加强农民的组织性和凝聚力。我国农民非常分散，缺少一个强有力的组织代表他们表达自己的需求。借鉴发达国家的经验，工人有工会组织保护其利益，农民也应该有一个类似的组织，如“农业协会”等，代表这一特殊群体同政府进行谈判，有效地表达农村公共产品的实际需求。当前在农村实行村民自治，特别是“一事一议”为农民表达对村级公共产品的需求起到了积极作用，还应该扩大自治范围，从村级扩展到乡级，实行真正的乡村自治，健全和完善各级人民代表大会制度，充分反映和听取农民的意见，同时对公共资源的使用进行监督，确保其用途的合法性。
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