高校专项资金是指除从政府筹集的日常基本支出拨款外的，其他具有指定用途的资金。高校专项资金有严格的申报立项程序，其主题目标和时间都有特殊的规定，管理要求也十分特别，需要具备较强的政策性，此外还有追踪问效机制。
按内容分类高校专项资金一般可以分为五大类：第一类是修购专项资金，第二类是重点学科建设专项资金，第三类是科研专项资金，第四类是重点实验室建设专项资金，第五类是课程建设专项资金。由于经费来源不同，同一内容的专项资金的分类也有所不同，比如课题经费可分为校级课题、省级课题、国家级课题，不同的经费来源具有不同的管理办法。国家对高校投入的专项经费呈逐年增长之势，如何能使专项投入效果得到全面考核，如何使专项资金绩效评价体系能够符合高校实际，如何使专项资金的使用效益得到提高，这些问题已然成为高校专项资金管理的焦点。
一、目前高校专项资金管理和核算中存在的主要问题
专项资金的管理复杂，容易在管理中出现问题。导致其出现问题的主要原因是：一方面，高校专项资金范围比较广泛且其来源也比较多；另一方面，有的专项资金不仅投入大而且占用时间。
1. 高校专项资金管理缺乏整体统筹。目前，对于专项资金管理办法和经费使用细则来说，一般高校都是有的，而且比较科学详细，但其并没有得到很好的统筹管理。实践中，由于部分项目预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编报中详尽体现，在专项资金的使用过程中，容易造成部分专项资金使用随意或不透明的现象，从而使管理办法和细则无法得到较好的贯彻执行。由于高校专项资金管理存在多头领导，进而使得分工不明确、权责不明晰，这使得相关职能部门的推诿“扯皮”现象愈演愈烈。
2. 高校专项资金构成不合理。有些高校在安排科研经费时往往会出现注重专项经费但忽视其正常维持的现象。比如有的专项资金只包括教学设备的购置费用，设备的维修费用及保养费用并没有涵盖其中。这导致以下问题的出现：一方面，高等教育科研的发展需要得不到满足；另一方面，专项资金在使用中出现的被挤占、被挪用现象，使其不能良好发挥作用。
3. 高校专项资金拨付较慢，影响收益。高校专项资金从申报、立项，再到资金拨付使用这个过程时间比较长。然而，项目可行性论证在执行过程中会发生变化，并不是一成不变的，因为它需要经过较多的层次和部门，所以计划需要不断调整和完善。预算下达一般存在一定的滞后性，有的项目款项临近年末才得到拨付，这导致项目实施存在很多的不确定性，从而直接影响了专项项目的顺利推进和结项验收。
4. 高校专项资金管理缺乏战略规划，使用分散，存在重复建设和损失浪费现象。目前，很多高校在管理专项资金时缺乏长远的战略眼光，存在“重局部短期用途、轻整体长远规划”的现象。实践中，很多高校为了使预算执行率得到提升，往往会将专项资金分散到缺乏系统性和连续性的项目中。由于各类资金的报批审核部门不同，很多专项的建设内容多有重复，存在同一项目和不同项目之间设备重复购置的情况，以及一些不经常使用的设备被闲置的现象。
5. 高校专项支出的评价存在“重合规性评价、轻效益性评价”的现象。从目前的审计调查情况来看，评价的焦点主要集中在两方面：一方面是高校专项支出预算目标的完成情况，另一方面是执行过程的合规性，而关于高校专项支出的经济性、效率性及效果性评价还鲜有涉及。例如审计署在对某省高教园区开发建设情况进行的专项审计调查中发现，有违规审批及违规占用土地的现象。审计署只从高教园区教学资源的闲置率这一个维度来评价支出效益，并未从过于追求景观效应导致的浪费角度对效益支出做出合理评价。审计调查后，虽然整改意见有提出但是也只是针对合规性方面。
6. 高校专项资金绩效管理缺乏方向性。专项资金的评价标准、评价指标和评价方法存在差异，原因在于其不同的用途。在专项资金管理中，财务监督和审计监督都扮演着非常重要的角色。目前，高校财务部门在审核专项资金支出票据时通常只能审核票据本身的合理合法性，并不能判断资金使用或业务本身的真实性。除此之外，高校审计部门也无法对专项资金进行深入的跟踪审计。由于无法有效开展绩效评价和监督机制，专项资金支出的效率、效果以及经济效应受到很大的影响。绩效评价指标体系对于绩效评价来说意义非凡，不仅可以指导绩效评价，而且可以引导绩效管理，由于绩效评价体系的不健全导致缺乏方向性的绩效管理，从而无法实现专项资金的使用效益。
二、高校专项资金绩效评价指标体系的设置原则
高校专项资金绩效评价由多个部分组成，其中重要的组成部分是绩效评价指标体系。该体系设置应遵循目标管理中著名的SMART原则。
SMART原则中S代表具体（Specific），表明绩效评价指标必须是明确具体的，不能泛泛而谈；M代表可度量（Measurable），表明绩效评价指标是可以量化或者行为化的；A代表可实现（Attainable），表明绩效评价指标可以通过努力得以实现；R代表现实性（Realistic），表明绩效评价指标是实实在在的，且与评价内容相关性大；T代表有时限（Timebound），表明指标应具有时效性，而且可以随着情况变化加以调整。
1. 全面性和重要性相结合原则。高校专项资金要体现不同的效益，原因在于其性质、经费来源有所不同。数量和质量要兼顾，经济效益和社会效益也要兼顾，同样短期效益和长期效益更要兼顾。只有这样，才能从多层次、多角度全面完整地衡量和评价高校专项资金的绩效。但这也并不意味可以不加选择地选取任何指标，被选取的指标必须具有代表性和关键性，而那些区分度低、相关性差、代表性弱的指标则应去除。比如在评价修购专项资金时，该评价指标的设置应反映教学硬件软件设施的改善效果。考虑到不同资金性质的专项资金要具有可比性，因此绩效评价指标体系应兼顾不同性质的资金。
2. 统一性和差别性相结合原则。高校专项资金的支出必须设计一套统一的原则、制度、标准和程序，以此作为开展评价工作的基本规范。但考虑到高校专项资金的多样性，对不同类别专项，应充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行。
3. 量化与定性分析相结合原则。在评价高校专项资金的支出效果时应采用量化和定性相结合的方法。如果条件可能的话，应尽量采用定量的方法。
4. 动态完善原则。设置高校专项资金绩效评价指标体系是一项持续、不断完善的过程，贯穿整个高校专项资金评价的始终，必须坚持动态完善原则。因此修订指标、权重和标准也应随着环境变化而不断变化，这样才能使各高校专项资金绩效情况得以准确反映。
三、高校专项资金绩效评价指标体系的构建
笔者认为，高校专项资金绩效评价指标体系可以从五个方面来构建：第一，构建高校专项资金制度体系，规范管理专项资金；第二，建立健全高校专项项目管理组织体系，承担起高校作为专项经费管理主体的各项管理职责；第三，加强高校专项资金支出的管理和过程控制，促进学校的科学发展；第四，对高校专项资金进行绩效考评，使高校专项资金效益评价指标体系的基本内容能够不断得以完善；第五，建立高校专项资金效益评价指标体系的评价方法，不仅要对指标进行分析，而且还要对其做出综合评价。
1. 制定完善的高校专项资金管理制度。高校专项资金可以采用项目管理的模式，全程监督和控制立项、实施、完工整个过程。应从高校专项资金管理的各个方面构建规则和制度体系，包括申报和立项程序、立项后的审批和使用、监督，以及绩效考评原则和办法等方面内容。高校在制定规章制度时应与学校各相关部门共同制定，在制定时应对经费使用的审批制度、经费开支范围以及经费所要实现的目标等加以明确阐述。立项审批环节要做到事前控制，拨付及时且专款专用在拨付使用环节一定要做到。此外，专项经费结余资金的处理也应得到加强，对预算结余应认真分析，找出症结所在，并针对存在的问题找到解决路径。针对财政拨款项目，高校必须严格按照预算进行使用和管理，在保证项目按时高效完成的前提下，将经费的投入和使用发挥的经济效益和社会效益最大化。在对项目结余进行清理时，财务部门应做到及时高效。在对专项资金使用情况和绩效水平进行监督检查时，要对专项资金的效率性、效益性和经济性加以着重考核。
2. 建立健全高校专项项目管理组织体系。从高校专项项目的管理过程来看，主要可分为四个环节，包括项目申报、项目评审、项目实施和实施效果的考核。一般来说，项目申报、实施效果考评及日常使用监管的主要承担者是高校。高校应建立健全项目管理工作组织体系，这个管理体系应包括制定专项经费项目规划部门、组织项目评审的部门、项目实施部门以及项目绩效的考核部门，此外还应设置仪器设备使用监管部门。通过各个部门的相互监督、相互协作，使整个管理组织体系得到健全。
3. 加强高校专项资金支出的管理和过程控制。高校专项资金监督管理的基本原则主要有三条：第一，分级管理，应遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则；第二，监管结合，有机地将监督检查和强化管理结合起来；第三，依法监督，要依法处理在检查过程中发现的违法违规行为，使专项资金支出的科学性、合理性和可持续性得以确保。高校要适时建立起与之相适应的监督管理组织体系，同时大力加强项目的规划、评审和使用等方面的统一监管。在部门利益分散化的趋势下，加强项目申报等环节的计划性和宏观调控，把专项资金投入情况纳入学校的总体规划，更加符合高校各项事业发展的需要，促进学校的科学发展。
4. 高校专项资金绩效效益评价指标体系的基本内容。根据项目申请书、项目实施方案、项目完工报告及学校年度预决算等，本着“专款专用、定性与定量相结合”的原则，客观、公正评判专项资金的效率性、效果性和经济性，力求评价指标做到全面完整、科学可控、计划可比、先进合理、适应性强。具体来讲，可以划分为三个基本内容，即资金效益指标、利益效益指标、实施管理指标。
（1）资金效益指标是指专项资金落实、实际支出情况的指标。具体包括：①专项资金使用率=该项目实际使用专项资金/该项目实际拨付专项资金×100%。该指标表示该项目的资金使用进度，可以在一定程度上反映学校某一项目专款专用的情况。②专项资金时间耗用率=该项目实际耗用时间/该项目完成预计时间×100%。该指标表明专项资金的使用会受到时间限定，一般情况下，若未在规定时间内使用完专项资金，其会面临被收回的局面。③专项资金预算完成率=该项目实际支出额/该项目预算额×100%。该指标表明高校专项资金预算完成情况和专项资金项目的完成程度，可以反映预算的编制是否准确以及专项资金是结余还是赤字。④各类专项资金支出占全部专项资金支出之比=某一项目专项资金实际支出/全部专项资金实际支出×100%。该指标可以用来反映学校专项资金支出的结构。
（2）利益效益的指标可以是单一指标，也可以是综合指标。有些利益指标由于比较简单，可以选择使用单一指标表示；有的利益效益的指标需要从多方面考虑，这时候可以采用设权重的方法，对影响指标的各个方面打分，最终将各方面的打分情况乘以权重进行加总求和。具体包括：①专项资金目标任务的完成率=专项资金实际实现目标/专项资金预定实现目标×100%。该指标是反映资金效率的一个重要指标，可通过该指标快速判断专项资金是否达到预期效果。②科研成果应用转化率=已经成功运用的科研成果数/科研成果总数×100%。该指标主要反映项目对本地区相关学科发展的影响及对区域经济的促进作用。③项目新增资产率=项目形成的资产总额/专项资金实际支出额×100%。该指标反映项目投资形成长期性资产的相对数，项目新增资产率越高，表明高校未来可发挥作用的资本积累越多。④项目完成质量优良率=项目的优良数/项目所有数×100%。该指标表明专项资金项目完成的质量是好还是坏。
（3）实施管理指标。实施管理指标包括项目立项是否可行、科学、合理，项目预期目标完成情况，项目开支内容和会计核算是否符合有关规定，项目管理的有效性等。具体包括：①项目目标的变动率=该项目实施中变动的目标数/该项目预定的目标数×100%。该指标在一定程度上表明项目立项的科学性与合理性与否。②项目预算调整率=专项资金预算调整额/专项资金预算总额×100%。主要表明专项资金管理中预算执行的力度和预算编制工作的能力。③专项资金项目招标率=招标项目决算费用总额/应进行招标项目决算费用总额×100%。主要反映招标管理工作的成效。④固定资产利用率=项目实际在用的固定资产/项目所有的固定资产×100%。该指标用于评价固定资产配置的合理性。
5. 高校专项资金效益评价指标体系的评价方法。高校专项资金效益评价指标体系是一个多指标的评价体系，可采用分析法和综合法相结合的方式。分析法是指将度量对象和度量目标划分成若干个不同组成部分或不同侧面，并逐步细分，直到每一个部分和侧面都可以用具体的统计指标来描述、实现。综合法是指对已存在的一些指标按一定的标准进行聚类，使之体系化的一种构造指标体系的方法。
四、高校专项资金绩效评价指标体系的运用
1. 高校专项资金绩效评价指标体系的运用方式。本文所设计的高校专项资金绩效评价指标体系，力求具备一定的普遍适用性，在实际的审计项目运用中，要把握从抽象到具体的转变。即：在每一个具体的高校专项资金审计实施中，应该根据项目要求和审计重点，对已建立的指标进行取舍和组合，并不要求指标面面俱到；在每一个高校专项资金审计结束后，应积极对绩效评价指标进行修正，在实践中不断地发展与完善。
2. 高校专项资金绩效评价指标体系的运用步骤。在实践中，我们应将这一评价指标体系的运用贯穿于审计的全过程，真正实现通过高校专项资金绩效评价指标体系的不断完善来推动专项资金绩效审计的发展。
（1）审计准备、制定审计实施方案阶段。此阶段的主要任务是明确审计目标的需要、审计的重点内容，应考虑评价指标体系中的指标以及如何转化，是否需要增加新的评价指标等。
（2）现场审计、收集绩效评价指标证据阶段。在这一阶段工作中，主要是根据评价体系中相关指标的要求，通过审阅、检查、实地观察、座谈会、调查问卷、统计分析等方法收集专项项目涉及的资金、利益、管理的过程的基础数据。对审计发现的问题要转化为可衡量的指标，通过逐项测评的方法给出定性的评价。
（3）形成报告、做出绩效评价阶段。针对审计发现的问题，围绕审计目标，按照评价指标层层递进，进行分析阶段评价，最后综合评价。
（4）审计终结、总结归纳工作阶段。当某个专项资金审计项目结束后，总结阶段的重要工作之一是对绩效评价指标体系进行修正和完善。要从审计实践工作中积极总结，同时借鉴其他部门绩效评价的做法，完善指标体系，改进获取指标数据的方法，探索体现高校专项资金特色的运用方式，使高校专项资金绩效评价指标体系成为动态发展的评价指标体系。
主要参考文献
1. 中国教育审计学会.教育审计法规选编.北京：北京大学出版社，2013
2. 张绵商，虞劲松.高校专项资金绩效评价指标体系设计方法选择.财会月刊，2008；35
3. 田景仁.高校项目支出绩效目标管理探讨.财会月刊，2012；21
高校专项资金管理和核算绩效评价体系构建
简介： 高校专项资金是指除从政府筹集的日常基本支出拨款外的，其他具有指定用途的资金。高校专项资金有严格的申报立项程序，其主题目标和时间都有特殊的规定，管理要求也十分特别，需要具备较强的政策性，此外还有追踪问效机制。 按内容分类高校专项资金一般可以分为五大类：第一类是修 ...
责任编辑：
参与评论
验证码：
用户名
