社会保险基金关系到广大人民群众的切身利益，合理设计管理模式，确保基金安全高效运作，是建设和谐社会的重要保证。作为一个发展中国家，我国正处于经济体制转轨时期，社会保险基金管理制度的设计应综合考虑政治、经济和社会环境，立足国情，做出理性的选择。
社保基金管理的国际经验
国际上，社会保险基金管理模式大致可以分为政府主导模式、社会自治模式和市场主导模式。不同模式的社会保险基金预算与政府预算的关系也呈现多样化。
1. 政府主导模式
政府主导模式中，政府在社会保险基金管理中扮演着主要角色，社会保险费的征收、管理、发放等环节主要由政府部门直接负责，具体分工上则有所不同。由于社会保险的强制性和福利性，很多国家都采取了这种模式。社会保险基金预算与政府预算的关系，则与基金的来源密切相关，可分为以下几种情况：
一是社会保险收支纳入政府总预算。政府承担型的社会保险模式中，各项社会保险收支纳入政府总预算内管理，全面反映收支状况。征收的社会保险税（费）成为国家财政收入的一部分，完全纳入政府总预算，所有社会保险资金均从国家财政收入中来，并由国家全力承担。这种模式中，社会保险具有高福利性，保障供给充足，但容易导致个人激励不足和财政负担的加重。如英国社会保险制度高度统一，社会保险由政府社会保障部门直接经办，税务部门负责国民保险费的征缴，以政府名义征集的各种税、费都上缴国库由财政部统一分配，政府负担的社会保险费用约占全部社保费用的1/3；加拿大是实行高福利政策的国家，除工伤保险由各省劳工补偿局征收外，养老、失业等均由税务部门征收。社会保险缴费全部纳入财政预算，现收现付，不搞积累，是该国第四大税（费）种和政府收入的主要来源。财政每年均以相当规模的一般性税收补助社会保险支出。
二是独立预算或复式预算。政府资助型的社会保险模式中，社会保险预算在政府预算中单独体现，以区别于政府其他方面的税收和预算。这种模式中，雇主和雇员的社会保障税收或缴费是社会保险的主要资金来源，不足部分由国家给予补贴，为了体现社会保险基金的收支及财政补贴情况，社会保险基金预算需在政府预算中单独体现，即与政府经常性预算收支分开。如美国采用独立预算的形式，社会保障税是政府财政收入中仅次于个人所得税的第二大税源，由财政部所属的国内税务局征收，缴入国库。凡是由政府强制举办的社会保险所筹集的各项资金都由财政部门统一管理，财政部门对社会保险基金实行严格和单独的预算管理，专款专用。社会保障部门只负责确认受益人资格和受益额度，不参与资金的收支管理活动。日本采用复式预算的形式，财政预算分为一般会计预算和特别会计预算，政府管理的社会保险项目基金预算在特别会计预算中反映。社会保险中应由财政负担的费用，则由一般会计预算支出后，与社会保险部门负责征收的各项保险费一起，作为特别会计的收入进行统一核算。管理体制上实行立法机构、行政管理机构、执行机构、社会保险基金管理运营机构、保险基金使用的监督机构分立的管理体制和运行机制。
三是不纳入政府预算。强制个人储蓄型的社会保险模式中，基金的收支不纳入政府预算。这种模式虽然激励效应显著，但互济性小，难以达到社会保障的公平性目标。如新加坡的中央公积金制度，由雇主和雇员共同缴纳，缴费率比较高，达工资总额的40%。中央公积金局隶属于劳工部，依法独立操作，负责中央公积金的收缴和支付，接受劳工部的监督和审计部门的审计。中央公积金局理事会由政府、雇员、雇主、专家四方代表组成。
2. 社会自治模式
社会保险主要由社会承担，基金由具有法人地位的各种社会保险管理机构独立管理，自主经营，政府只履行监督职能，不具体参与基金的管理，基金收支也不纳入政府预算。这种社会自治管理模式多是沿袭历史传统，有深厚的人文和社会环境基础，其代表是德国。德国的社会保险形成了国家立法、政府放权、行业自成体系、基金自主管理、矛盾社会协调的管理体制和运行机制。联邦政府通过国家预算对社会保险基金进行必要的补助。保险机构基本上按地域和行业建立，代表大会和理事会是保险机构的管理机关，由雇主和雇员各推举半数代表组成，雇员代表的推举基本由工会操作，自治管理可以说是工会和雇主联合会之间的协商和博弈。养老保险、失业保险和医疗保险资金统一由医疗保险机构征收，再划拨给各保险机构。
3. 市场主导模式
社会保险基金实行私营化管理，不纳入政府预算。与社会自治管理不同的是，基金管理公司是市场主体，受益人与基金管理公司之间是经济关系，受益人并不参与基金管理公司的经营。如智利的新养老保险基金制度，由国家密切监控，民营机构管理，实行强制性的个人全额缴费、个人全额账户、全部投资运营，基金的收入、支出、投资等完全由市场化的养老基金管理公司运作。政府一方面对养老金实施严格的立法和监管，另一方面承担最终风险。
从以上分析可以看出，各个国家的社会保险制度都是通过国家立法确定的，政府机构或社会机构按照法律的规定履行管理、监督等职责。但是，社保基金管理并不存在一个固定的、统一的模式，也难有优劣之分，每一种管理模式都有其适用的条件，成功的管理模式都是根据各国的国情而选定的。因此，必须根据国情，合理借鉴国外的有益经验，设计我国的社会保险基金管理模式。
我国应采用政府主导的管理模式
社会自治模式是在自治管理的历史传统基础上自发形成、自然实现的，不可能靠政府的行政命令或单纯法规条文的实施而生成。我国缺乏自治的历史传统和现实环境，人们参政议政、自治管理的意识还不够强，也鲜有自治管理的成功经验，社会自治模式不适合我国的国情。
市场主导模式下，私营基金风险大，浪费大，管理成本高，缺少社会连带和共济，使其社会保险的属性大为逊色。而且智利新养老金制度的改革有其特殊的历史和社会背景，难以为其他国家效仿。
政府主导模式的国家，从20世纪90年代起,为应对人口老龄化、经济全球化和就业方式多样化的挑战，开始对社会保险制度进行不同程度的改革，更多地引入了市场化机制，以处理好政府与市场的关系，减轻财政负担，但是政府仍然在社会保险中起主导作用。考虑到社会保险是准公共物品，具有追求社会公平与安全的价值取向，因此，结合我国建立社会保险制度的实践经验，我国社会保险基金管理宜继续采用政府主导模式。
在政府主导模式下，政府与社会保险受益人之间形成委托代理关系，全体受益人委托政府对社会保险基金进行管理，即全体受益人是委托人，政府是代理人。而政府对社会保险基金的管理是通过具体的部门实现的，部门按要求履行职责，对政府负责，可以说，政府与具体的政府部门之间也是一种委托代理关系。
这种模式下，需要通过合理设计具体政府部门之间的分工来实现管理机制的信息对称和激励与约束。社会保险基金管理中存在征收、管理、运营、支付等几个相对独立的环节，如果由单一的部门管理，委托人获取社会保险基金管理信息的来源渠道较窄，不利于解决信息不对称问题，也不利于防范代理人的逆向选择和道德风险。
加强社保基金管理的设想
20多年来，我国社保基金征缴力度不断加强，覆盖范围不断扩大，已包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5种保险基金，为促进改革发展和维护社会稳定发挥了重要作用。但也存在着一些问题，主要是管理中违法违规问题时有发生，基金增值率低，面对通货膨胀存在贬值风险。这些问题要靠加强管理予以解决。
1．着眼效率成本，完善基金管理体制
我国经济处于转型期，社保基金制度的完善还有很长的路要走，单一的部门管理由于经验不足等原因容易出问题，而实践中各个部门已形成了各自的专业化优势，如税务部门在征收方面的优势、财政部门在资金管理方面的优势、社保部门在管理受益人员方面的优势、投资管理机构在投资运营方面的优势等。因此，我国的社保基金管理模式设计，应充分利用各部门的专业化优势，建立相互配合、相互制约的分工合作机制，以保证信息的有效传递和信息对称，提高管理效率。
2．发挥财政职能，纳入政府预算管理
在市场经济条件下，公共财政具有收入分配、资源配置、宏观调控三大职能。社会保险基金的筹集和使用具有明显的财政效应，将其纳入政府预算，有利于政府财政职能的完整和有效发挥。首先，社会保险基金具有收入分配效应。政府利用兴办保险的方式把就业者的部分收入转移给退休、失业、伤病、丧失劳动能力的人，有利于缩小居民收入差距，协调各分配主体间的物质利益关系。其次，社会保险基金具有资源配置效应。社会保险资金的筹集和分配是劳动力资源合理配置的重要保障机制，并因此间接地促进物力和财力的优化配置，从而实现企业经营和资源配置的高效率。最后，社会保险基金具有宏观调控效应。目前我国社会保险基金的收支总规模已超过２万亿元。国家可以通过调整缴费的范围、比率来调节个人收入，通过调整社会保险待遇的标准来调节国民的收入水平，进而调整社会需求总量，改善国民经济运行。
社保基金纳入政府预算的具体形式可以是复式预算。中央本级2007年开始试编国有资本经营收支预算，在编制完整的社会保障预算条件成熟之前，可以先就社会保险部分编制社会保险预算，借鉴日本的经验，将社会保险基金预算作为复式预算的一部分。
3．强化激励约束，建立绩效考评机制
政府部门作为社保基金的管理者，难以用经济利益去激励工作绩效。为实现委托代理机制中的激励相容，需要合理设计政府部门的绩效考评机制，建立符合中国国情的考核标准，推进基金管理绩效评估的制度化、法制化。
从社保基金的管理目标出发，设计基金管理部门的绩效评估机制应关注以下几个要素：一是评估主体，即谁来评。社保基金的管理绩效应有多元化的评估主体，包括上级部门、专业组织和受益人等，特别是受益人作为基金管理的直接利益方，应成为评估主体之一。二是评估内容。应从社保基金管理的目标出发，灵活设计绩效评估的指标体系，确定具体、合理、便于操作和测评的评估指标。三是评估方式。为保证评估结果的科学性，可以采用多种评估方式，内部评估与外部评估相结合，公开评估与封闭评估相结合，公民评估与专业组织评估相结合等。四是评估结果。评估结果的运用是社保基金管理中实现激励相容的关键，为此，评估结果要与政府部门的绩效预算管理相结合，与领导人员、直接责任人员任用奖惩相结合。
4．促进基金增值，委托专业机构运营
目前国际上社保基金运营的管理模式主要有两种：一种由政府部门直接负责，如美国和新加坡。这种模式管理简单，政策执行灵活，但收益率低，缺乏透明度。另一种较普遍的模式是由民营的基金管理公司负责运营管理，政府不直接干预，只加强监管。这种模式收益高、透明度强，但风险也相对较大。
从激励因素考虑，社保基金的增值适宜用经济绩效进行考核，而有效的经济利益激励和约束只有在经济部门中才能实现。因此，可以采用监管和运营分离的模式，把严格的监督和有效的操作有机结合起来，将社会保险基金增值的任务交给专业的投资机构，行政部门则以监督者与委托人的身份进行监督和管理。如由市场化的基金管理公司负责社保基金的投资运营，让精通基金运行、保险精算、风险管理、财务核算等各种人才参与基金的管理和运作，提高投资收益，降低投资风险。扩大社保基金的投资渠道，遵循安全高效的原则，力避风险型投资并相应采取分散化、多元化的投资策略，以改变基金资产结构单一、缺乏抵御通货膨胀等不利因素影响的局面，在确保基金能够按时支付的前提下，实现闲置资金最小化而投资收益最大化。
5．健全监督体系，确保基金安全
社保基金的管理中存在着全体受益人委托给政府、政府委托给具体的政府部门两重委托代理关系。从政府作为委托人的角度，除了要充分利用已有的政府监督体系，如审计监督和行政监察监督外，更重要的是管理机制上的监督制约。要实行有效的分工和专业化合作，将社会保险基金纳入政府预算，除有利于社会保险基金信息的有效传递外，可以将社会保险基金预算和基金管理部门的部门预算结合起来，运用部门预算和绩效预算的手段，促进相关部门加强管理。从全体受益人作为委托人的角度，要建立有利于受益人有效监督的机制，可建立一个由雇主和雇员代表组成的监督委员会，由法律赋予一定的监督职能和手段，如明确受益人发现问题的渠道、查处违规行为的启动权等，对社会保险基金的管理、运行进行有效监督。人大作为权力机构，要行使对社会保险基金的监督权，如批准社会保险基金预算、要求社会保险基金信息及时对社会公开披露，加大基金的监管透明度，以保证基金的健康运行。
