BOT：高校新型公私合作融资模式
简介：摘 要：BOT模式是指建设-经营-转让，即重要的基本建设项目，根据政府计划或社会要求，由私人财团和私人公司筹集资金负责修建并经营和维护，在约定的一定期限内收回投资和取得一定的回报，然后转让给社会或政府。在我国高校基础设施建设中引进和应用BOT模式，积极吸引民间资本参与基础 ...
摘 要：BOT模式是指建设-经营-转让，即重要的基本建设项目，根据政府计划或社会要求，由私人财团和私人公司筹集资金负责修建并经营和维护，在约定的一定期限内收回投资和取得一定的回报，然后转让给社会或政府。在我国高校基础设施建设中引进和应用BOT模式，积极吸引民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以提高高校基本建设投资与运营的效率。
关键词： BOT模式；融资；公私合作；市场化
为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式。
1 高校BOT投资经营模式的基本内涵
所谓BOT经营模式即Build-operater-transfer的缩写，它的意思是：建设-经营-转让，是指重要的基本建设项目，根据政府计划或社会要求，由私人财团和私人公司筹集资金负责修建并经营和维护，在约定的一定期限内收回投资和取得一定的回报，然后转让给社会或政府。这种投资模式在国际上已形成一种解决社会公益设施的有效途径。一方面一些基本建设规模和投资额扩大，而公共财政财力不足，另一方面私营企业或公司所能投资经营的市场已经饱和。在这种情况下，政府与非官方签订项目特许经营协议，将基础设施项目的建设和投产后一定时间的经营权交给非官方资本组建投资机构，由该投资机构自行筹集资金进行项目建设和经营，特许期满，投资机构收回项目建设成果和取得合理利润后，将该基础设施无偿交给政府。它实质上是无形资产----特许经营权的转让。
近年来高等教育市场供求矛盾日益突出，高校为适应大众化教育的需要，满足广大学生及学生家庭、企业等用人单位对人才的需求，就需要扩大办学规模，引进高职称、高学历人才，改善办学条件，提高办学质量和办学效益，都需要大量的资金投入。但是长期以来政府对高校的投入不多，高校自身积累能力不强，扩大办学规模的资金“瓶颈”矛盾日益突现，有可能也有必要引进社会力量来开发、培植高等教育事业、因此利用社会资金实施BOT投资模式是高校后勤社会化改革的现实选择。它有利于高校摆脱“福利型”、“供给型”的传统后勤体制的弊端，将自身的经济活动外化为社会主义市场经济活动的一部分；有利于吸纳社会资金，弥补国家投入的不足，突破制约高校发展的“瓶颈”。并且在“花别人的钱，办自己的事”，降低教育成本提高经济效益的同时确保了国有资产的保值增值。在这种背景下，在我国高校基础设施建设中引进和应用BOT模式，积极吸引民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以提高基础设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。因此，BOT 模式在我国高校有着广泛的发展前景。不管是从成本效益分析还是从风险转移分析，该投资模式都有其现实的可行性和运用的优越性，它将成为高校基础设施投资领域的新宠，是高校后勤服务社会化改革过程中的加速器。
高校BOT模式的内涵主要包括以下四个方面：第一，是一种新型的项目融资模式。高校BOT融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。第二、高校BOT融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。高校与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。这种方式的操作规则使民营企业参与到高校基本建设项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对高校项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障高校与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三、高校BOT模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。 私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取高校BOT模式，高校可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资高校建设项目的积极性。第四、高校BOT模式由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻高校的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为师生员工提供服务。
2 高校BOT模式的目标及运作思路
BOT模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如表1 所示。
目标层次
机构之间
机构之间
学校管理部门 民间企业部门
低层次目标
增加或提高基础设施服务水平
获取项目的有效回报
分配责任和
收益
高层次目标 资金的有效利用 增加市场份额或占有量 有效服务和
设施
表1 项目机构目标分解图
BOT模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如学校）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有学校与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。BOT模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是高校，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。高校对基础设施建设项目根据国家的政策框架、目标和实施策略，对项目建设和运营过程中参与各方进行指导和约束。金字塔中部是高校有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目参与者，通过与高校的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政府的政策目标和高校有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目拥有者或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。 BOT模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是高校、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。在图1，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即高校社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。BOT模式使高校和企业能够充分利用各自的优势,即把社会责任、远景规划、协调能力与企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。BOT模式的优点如下:（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与高校共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。BOT模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此BOT模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比, BOT项目平均为学校节约17%的费用,并且建设工期都能按时完成。（2）有利于转换高校职能，减轻财政负担。高校可以从繁重的事务中脱身出来，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为高校提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。（4）高校和企业可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为教职员工和学生提供高质量的服务。（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。（6）风险分配合理。BOT在项目初期就可以实现风险分配,使风险分配更合理，减少了承建商与投资商的风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。高校在分担风险的同时也拥有一定的控制权。（7）BOT运用的财务分析主要包括：投资风险分析、责任成本分析等。通过投资风险、责任成本核算、分析和考核，可以控制建设成本支出，节约资金，提高投资效果，实现成本管理目标。
3 高校BOT模式在运用中应注意的事项
虽然BOT模式在国外已有很多成功的案例，但在我国基本上是一个空白。我国高校基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，由政府垄断经营。这种基础设施建设管理的模型不仅越来越不能满足日益发展的高校发展的需要，而且政府投资在基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病，暴露得也越来越明显，成为我国高校持续发展的一个制约因素。因此，高校基础设施领域投融资体制要尽快向市场化方向改革，政府在基础领域的地位和职能迫切需要转变，政府在基础设施领域作为直接投资者、直接经营者、直接监管者的职能要分离，政府在基础设施领域中的角色迫切需要改变。在这种背景下，在我国高校基础设施建设中引进和应用BOT模式，积极吸引民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以提高基础设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。 因此，BOT 模式在我国高校有着广泛的发展前景。但是，BOT模式在我国高校的应用中，以下几点应注意：（1）高校BOT项目的选择。当一个项目满足以下条件时,高校可以考虑采用BOT模式，吸引民营伙伴参与:对民营伙伴的加入不存在法规管制；服务对象欢迎民营伙伴的加入；潜在民营伙伴之间存在着竞争,通过竞争可以达到低成本高效率的目的；服务的产出可以被简单的度量和定价；通过对客户的收费可以很快收回成本；可以提供创新机会；有利于促进高校持续发展。（2）高校的角色转换。BOT模式离不开高校的积极推动，但是高校顺利完成角色转化也是非常重要的。按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。在这种新思路下，高校应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，高校应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。通过制定有效政策及具体措施，促进私人资本参与高校基础设施业的投资，形成风险共担、利益共享的学校与商业性资本的合作模式。高校改变为扮演组织者和促进者的角色，而不再是全部资金的供应者和经营管理者，不再承担巨大的投资风险和商业风险。（3）设计合理的风险分担结构。BOT项目融资是否能够成功最主要的因素是项目的风险分担是否合理。高校在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力,一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力,才能使项目具有可操作性。（4）建立健全相关法律法规。在BOT模式下的项目融资中，参与的私人企业一般都是有实力的企业和财团。高校在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。（5）形成有效的监管构架。良好的监管框架的形成和监管能力的执行,是一个项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。高校监管必须确定一种承诺机制,以保证学校资产的安全性,降低融资成本,并给企业提供投资的激励。同时,监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业得到合理的利润收入。通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回,所以高校必须建立一个适合项目长期发展的程序,并有一个相应的监管规则。项目具有可持续性的前提是项目公司必须保持良好的财务状况,同时利益相关方一定要进入监管过程，高校监管不利将会带来各种各样的风险,监管效率应成为高校监管的最重要目标。
参考文献：
1、李伟年：关于高校后勤改革的几点思考 江苏高教 2003.2
2、徐云： 高校后期改革的财务管理思路 高校理论战线索 2002.10
3、郑文谦：高校后勤社会化与BOT投资模式刍议
---------泉州师范学院后勤引入BOT后的思考 中国高教研究 2003.3
4、程国林，刘国强：利用BOT投资模式解决高校后勤投资建设难题 黑龙江高教研究 2002.4
5、高 业，我国高校校办企业发展回顾。中国教育报，2001，3，5
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