在我国社会主义市场经济中，国有企业占国民经济的主导地位，国有企业的发展直接关系着国家的经济命脉，关系着国家的长远发展。在国有资产管理体制改革的过程中，政府对国家投资的企业进行全面预算管理，是政府履行出资人职责的重要途径。然而，随之而来的预算松弛却使得预算管理与提高生产效率、优化资源配置的目标背道而驰。
一、国有企业预算松弛的表现与危害
(一)国有企业预算松弛的表现
在我国国有企业预算管理过程中，预算松弛广泛存在，它有助于企业管理者实现预算目标。国有企业中预算松弛的主要表现在：
1.突击消费预算额度，造成资源浪费。在年度末期，由于企业管理者认为预算指标没有用尽，将会导致来年预算被削减，于是，在较短的时间内突击消费预算额度，忽视资金投入的效率，造成资源的浪费和资产的低效。
2.盈余管理。国有企业领导者受托管理企业，他们为了达到自身利益最大化的目的，倾向于对企业的经营情况进行盈余管理。如为减少当期收入而将收入延至下一会计年度，掩盖了企业真实的盈利能力。
3.在宽松的预算前提下，削减一些有益于企业长远发展的但不会影响企业短期经营成果的开支，而将预算更多地用于有利于短期经营成果的、更易于控制的开支。从短期来看，起到了控制费用、增加利润、使预算目标更易达到的目的。但是，从长期来看，会极大地削弱企业发展的潜力，损害企业未来的发展。
4.预算松弛使得上下级之间、企业内部之间信息失真，在此基础上做出的经济决策很可能造成失误。并且，在信息流动、循环往复的过程中，基于失真的预算信息会造成更加严重的信息失真，形成一种恶性循环的状态。
5.松弛的预算，掩盖了经营管理过程中的失误，并为工作不努力、决策失误和预算执行失误预留了弹性空间，从而导致预算评价缺乏客观性、公正性。
(二)国有企业预算松弛的危害
1.预算松弛造成企业资源的极大浪费。预算松弛的存在使得企业有限的资源过多流向制造预算松弛的部门，造成了资源分配的不合理。这种不合理的资源分配最终导致大量的无效或低效成本，造成企业资源被浪费。长期的、过度的预算松弛将难以激发企业的潜力，影响企业效益。
2.降低企业经营管理的水平和执行能力。预算松弛的存在，为预算执行预留了空间，即使存在决策失误、执行偏差、工作不努力所造成的损耗，也都被宽裕的预算所掩盖。真实的经营情况得不到如实反映，更谈不上对不利预算差异的记录、分析，以及对经营管理的改进与纠正。
3.严重影响企业战略目标的实现。预算管理的重要作用在于合理有效配置企业资源，协调企业内部的利益关系，已达成协同效应，实现企业长远发展的目标。预算松弛的存在，不仅扭曲了企业资源配置，更是忽视企业的长期经营目标，仅将易于控制的短期目标作为管理控制的重点，严重影响企业战略目标的实现。
4.滋生了不诚实的现象。国有企业按照传统预算的业绩评价标准，将预算目标的实现程度与员工个人的业绩报酬挂钩，那么预算松弛程度越高，预算目标就越容易实现，奖励报酬就越容易得到。诺贝尔奖得主Michael Jensen把这种不正常的想象称为“为撒谎者买单”(Jensen2001、2003)，他认为不诚实的行为习惯会直接破坏组织内部的诚信基础，威胁企业的长远发展。
5.影响了对企业管理者评价的客观性真实性，造成消极的经营管理理念。以包含有松弛的预算作为国有企业经营管理者业绩评价标准，那么预算松弛程度越高，预算目标就越容易实现，企业管理者奖励报酬就越容易得到。而预算松弛的程度倚赖与上级的谈判，谈判能力越强，所制造的预算松弛程度就越强，奖励薪酬就越容易得到。在这样的情况下，对国有企业经营管理者的评价就偏离了客观公正，工作能力和努力程度不如预算松弛制造能力更能给其带来薪酬上的利好，容易造成消极的经营管理理念。
二、国有企业文化特点与预算松弛的产生
国内外对预算松弛的成因研究包括两个方面：预算本身因素和预算管理以外的因素。与预算管理本身相关的因素主要有四个，预算参与、预算强调、预算公平、预算目标特点。预算管理以外的因素主要有三：信息不对称、行为因素(自利心理与风险偏好等)、组织战略。国有企业预算松弛产生与国有企业所处的文化背景和制度特点是密不可分的。
(一)继承传统文化，注重伦理道德，处中庸之道
我国国有企业文化处处体现出传统文化的影响，注重伦理道德，表现出浓厚的伦理色彩。在企业的经营管理和决策中处中庸之道，力求稳定，少走极端。规避风险、厌恶风险在国有企业文化中有着深刻的体现。回避风险的基本方法是“有备无患”，“防患于未然”，“凡事豫则立，不豫则废”。这些防范风险的哲学思想在保持稳定方面固然有积极的作用，但运用在预算管理中就会导致预算松弛的产生。为使业绩持续保持适度的、合理的、平稳的增长，避免不确定因素导致的业绩波动，企业在编制预算时故意低估收入或产能、高估成本或资源，为预算执行过程中出现的不确定性预留了空间，做足了准备，打了埋伏，目的就是规避不确定性带来的风险。
(二)所有制特点
国有企业作为一种特定的企业形态，其最大的特点就是资产所有者为全体人民，即为全民所有制，政府受全民的委托管理国有企业。国有企业的经营者接受委托，对企业进行经营管理，其经营管理的效果由履行出资人职责的机构对其进行考核，并根据考核结果决定对其的奖惩。因此，确保国有资产保值增值、提高国有资产质量和使用效率是每一个国有企业首要的经营目标。然而，预算强调也是使国有企业产生的预算松弛的主要原因。国有企业绩效考核的依据是年度预算，考核指标的好坏直接关系到管理者的薪酬、奖励。因此企业管理者意识到，他们的薪酬依赖于预算，那么他们会将预算参与看成一种利好，在双方讨价还价后制定的预算，就包含预算松弛。
(三)经营目标服务于政府目标
国有企业的工作重点随着政府工作重点的转换而转换，企业的经营目标在一定程度上服务于政府的工作目标。各级国有资产监督管理机构代表国家履行出资人职责，决定国有企业领导人的任免、参与企业重大决策，包括企业全面预算目标的确定等等。在这种条件下，企业的经营目标围绕着政府短期重点目标而制定，很容易造成经营目标的不清晰、不明确。
(四)强调等级差别
传统文化中的等级秩序在现代国有企业文化中得到延续。从封建社会“尊卑有序”到现代国有企业各种仪式的以上、下首排序，从“唯上知与下愚不移”到以泛道德思想和全才思想形成的最聪明的是企业领导的现象，无处不体现出国有企业内部高权力等级的特征。国有企业的组织形式也大多采用高度集权的形式，决策权集中在企业的高层管理者，甚至有的企业还存在着“一言堂”。国有企业里，管理层级较多，层级分布上小下大。由上至下的信息流动是畅通的，而由下至上的信息流动是不畅的。
信息不对称是产生预算松弛的主要原因。国有企业基层管理者有可能利用信息优势，在预算编制过程中制造预算松弛。而上层管理者即各级国有资产监督管理机构由于受到管理范围较广、决策时间有限、专业化程度不高、信息渠道不畅等因素的影响，无法确定更为合理的预算方案，由此产生了预算松弛。
三、国有企业文化视角的预算松弛治理对策
(一)建立诚信的价值观体系
诚信的道德规范以及建立在诚信基础上的国有企业文化不仅对企业管理者有约束力，对企业的经营活动有约束力，更能够持久地降低预算松弛、提升管理业绩。
以积极向上的诚信价值观念取代“凡事豫则立，不豫则废”的消极防范风险的哲学思想。在预算编制阶段，如实反映企业的创造收入能力和耗费水平，正确认识企业经营中存在的不确定性，减少预算松弛的产生。在预算执行阶段，国有企业员工作为预算执行的主体，从各自的主体地位出发，诚实守信，相互承诺，形成相互遵循的权责关系，并具体化为相互联结的内部契约，以此作为各自的行为规范。使预算执行的各个环节形成一种“自我调节、自我控制”的良性循环体制，从而减少预算松弛的产生。
(二)贯彻战略文化的思想
当前，我国国有企业普遍引入了战略管理的方法，但是评价企业战略的一个重要标准是看其能否被贯彻落实。国有企业要实现企业战略，就必须彻底贯彻战略文化的思想，将战略目标与预算目标相结合，确立清晰一致的长短期预算目标。正是目标的不一致导致预算松弛的产生。贯彻战略文化的思想，将企业战略、企业愿景与企业文化融合起来，多渠道、多方位向全体员工进行宣传和培训，取得他们的理解和认同，使员工的个人目标、部门目标与企业目标保持一致。通过战略文化的建立，将企业的战略目标完全融入预算管理中，由上至下地贯彻企业战略，再将预算目标逐步、逐层分解为年度预算目标。只有取得各个部门、全体员工之间的协同效应，才有可能将目标不一致、不清晰造成的预算松弛减少到最低限度。
(三)改造组织结构，建设文化网络
以管理层级较少、扁平化的组织结构取代传统的高度集权、高权力距离的组织结构形式科层制。这种组织结构更加注重横向或平行的关系，横向关系的组织比科层制组织减少了管理层次，缩短了层级之间的距离，克服了科层制效率低、权责不明晰、适应能力差的弱点。辅之以日新月异的信息技术，能够使企业经营管理信息、经济信息得以顺畅流动，减少了信息不对称的产生。
在改造组织结构、改善经济信息传递的同时，国有企业还应注重文化网络的建设。国有企业通过文化网络的建设，对企业的战略、价值观、企业精神等进行有效地传播，使企业文化的各要素同企业的制度、组织有效地连接起来，在企业内部形成一个良好的环境，使全体员工达成心理上的共识、感情上的交融。也只有对国有企业文化的认同，才能加强信息的交流与沟通，保障信息的有效传递，减少信息不对称，进而减少由此产生的预算松弛。
(四)建立包含非财务指标业绩评价体系
建立以企业战略发展目标为导向的全面预算管理体系，要求企业将非财务指标纳入业绩评价指标体系。非财务业绩指标主要包括客户满意度、市场份额、员工满意度、员工素质评价、技术创新、内部业务流程、售后服务、社会责任、环保指标等等。非财务指标的应用弥补了传统财务指标在指导企业长远发展方面的不足，体现了企业战略规划和经营方式上的全局性和长远性。非财务指标评价体系弥补了传统的财务指标评价体系的不足，克服了由预算强调导致的预算松弛的产生。若将财务业绩视为国有企业追求的目标，那么，非财务指标则进一步指明了达到这些目标的方向和途径，更深刻地揭示了成功实施企业战略的关键。
(五)营造良好预算管理环境
所谓预算管理环境，包括：企业管理层对预算管理的重视、健全、清晰和公平的预算制度。
国有企业高层管理者对预算管理的重视程度对预算在企业中全面、深入地开展有着不可忽视的作用。尤其是在我国国有企业这样的以传统文化为背景的企业文化中，预算管理更需要高层管理者的重视，积极推动完善、清晰的预算管理制度的建立、执行，带动全体员工正确认识预算和积极参与预算管理，使预算管理深入人心，形成人人参与预算、人人关心预算的一种良好的氛围。只有这样，才能形成上下一致、重视预算的国有企业内部环境，减少预算管理副效应的产生，减少预算松弛，使预算管理更好的发挥其管理控制的作用。
基于国有企业文化视角的预算松弛研究
简介：在我国社会主义市场经济中，国有企业占国民经济的主导地位，国有企业的发展直接关系着国家的经济命脉，关系着国家的长远发展。在国有资产管理体制改革的过程中，政府对国家投资的企业进行全面预算管理，是政府履行出资人职责的重要途径。然而，随之而来的预算松弛却使得预算管理与提 ...
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