新形势下高校债务管理的思考
简介：摘 要：当前，高校巨额贷款的债务压力和教育经费紧缺的问题日益突出，高校财务管理将面临许多新情况新问题。我们必须用全新的视觉、全新的思维，全面审视、研究和思考举债办学的相关问题，探索新形势下债务管理的新模式，有效防范风险，确保高等教育事业的健康、可持续发展。
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摘 要：当前，高校巨额贷款的债务压力和教育经费紧缺的问题日益突出，高校财务管理将面临许多新情况新问题。我们必须用全新的视觉、全新的思维，全面审视、研究和思考举债办学的相关问题，探索新形势下债务管理的新模式，有效防范风险，确保高等教育事业的健康、可持续发展。
关键词：高校；债务管理；思考
近几年来，随着“科教兴国”战略的落实，我国高校的办学规模不断扩大，普通高校的在校生人数由1998年340多万人增加到2004年底的1350万人，目前全国各类高等教育在校人数已超过2300万人。高校的扩招，使中国高等教育的发展实现了历史性飞跃，创造了世界高等教育发展史上的奇迹。同时，随着国内市场经济体制改革的不断深入，竞争机制逐步引入高等教育领域，各高校都将面临着国内和国际间的相互竞争的挑战。扩容和竞争的双重压力促使各个高校抢抓机遇，创造条件，举债办学，加速发展，极大地改善了学校的基本办学条件。但由此所带来的巨额债务压力和教育经费紧缺的问题也日益突出。目前，有的高校没有考虑自身的实际，盲目扩张，过度举债。贷款资金快速增长的背后，隐藏着潜在的财务风险，不利于高校的健康、有序和稳定发展，也不利于国家信贷资金的安全运行。因此，在这种新形势下，高校财务管理工作正面临着严峻的挑战。这就需要我们把债务管理作为高校财务管理工作的一项重要内容，加强对举债规模的评估与控制，加强负债资金管理，防范和化解财务风险。
一、举债过程中值得注意的若干问题的思考
高校在财政拨款增长相对有限而自筹收入又不能满足发展要求的情况下，举债办学是当前形势下高校加速发展的必然选择。在举债办学过程中，高校财务管理将面临许多新情况新问题。我们必须用全新的视觉、全新的思维，全面审视、研究和思考举债办学的相关问题，探索新形势下债务管理的新模式。
1、举债的合法性思考
1998年1月1日起实施的《高等学校会计制度（试行）》，首次将“负债”作为单独的会计要素引入高等学校的会计核算制度。会计制度规定，高等学校因借贷行为而形成的债务及其偿还情况，在“借入款项”科目核算。因此，《高等学校会计制度》为借款办学这一经济业务事项提供了核算依据。高校扩招后，政府提供一定建设性贷款的财政贴息也在某种程度上对高校引入贷款机制加快高等教育事业发展进行了肯定。尽管如此，我们还需进一步思考。
《预算法》规定不得编制赤字预算。而实际上，目前我国很多高校都有举债的现象，按照“谁举债、谁偿还”的原则，政府不会也没有财力的可能来替学校还债，这样便产生了高校实际上预算赤字的问题。部分地区尤其是一些经济欠发达、缺乏后续财源地区的高校和一些生源较差的高校，为了盲目发展，不惜代价，超能力举债，背上了沉重的债务负担，一些高校的债务已经带来了突发性或计划外的偿付压力，影响了学校事业资金的正常运转，某种程度上也背离了《高等教育法》规定的“财政拨款是高等教育事业发展的主渠道”的精神。
到目前为止，国家尚未出台规范高等学校银行贷款行为的规范性文件，没有明确归口部门和贷款审批程序，使得高等学校在贷款使用方向、贷款规模等方面缺乏政策指导与约束。目前，出现了盲目贷款、盲目投资、过度建设和重复建设等现象, 贷款表现为随意性。甚至，有的高校在贷款的决策中也没有履行合法程序，只是少数领导行为。另外，学校贷款性质主要为建设用款，主要是用在教学、科研等方面的基础设施建设项目上，而有的高校却出现将贷款用在平衡预算抵补日常经费不足以及提高或变相提高人员待遇上等方面。学校完全根据自身发展的需要和认识决定是否贷款、贷款用途、贷款规模等，高校债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。
2、举债的风险性思考
按照教育部、财政部组织开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险防范模型”的方法和思路来分析，我个人认为，目前我国有相当一部分高校尤其是有新校区建设的高校已经达到财务风险预警线，债务包袱日益严重，财务风险已经显现。
对高校而言,偿还负债的主要来源一是靠财政拔入的教育经费，二是靠高校自己所收取的学生学杂费，三是靠科技产业创收以及资金运作带来的收益（目前大部分高校这方面能力很弱），实际上，这些资金基本上都用于维持高校的教学、科研等方面的正常支出。对银行贷款的偿还只能依赖于高校招生人数和学费标准的增加，给高校带来教育事业收入增加的预期，但是这种预期往往会因为生源紧张、招生困难被高估。我们应该看到，随着我国加入WTO，外国人将纷纷进入我国进行跨国办学，参与中国的生源竞争，国内的民办高校、国有民办二级学院等众多的办学模式的高校也加入了竞争的行列。这样，我国公办高等教育市场的垄断性将被彻底打破。而且，据权威部门统计,我国今后在校大学生的人数到2008年以后将会大幅度地减少。从我国的国情看，学费上涨空间很有限。另外，按现行5年期项目贷款的年利率5.85%计算,如果一个学校贷款几个亿资金的话,每年仅支付利息就要上千万甚至几千万。偿债能力被高估以及利息的支付压力已经影响了学校的正常运转，更何况还有巨额本金需偿还，这必将导致高校财务危机。对银行而言,金融风险的增大也在所必然。
3、举债的效益性思考
美国可口可乐公司的前任董事长德拉夫是位极保守的金融家。他一生最厌恶负债，他的谨慎战略是可口可乐公司在经济大萧条中免遭灭顶之灾，但公司也因此长期得不到发展。后来，戈苏塔担任了公司董事长，一改前任的作风，看准方向，大举借债。他接手后，可口可乐公司的长期债务从不到资本的2%猛增到18%，公司也因此从困境中被解救出来。戈苏塔敢于举债的勇气来自于看准方向，目标正确。他不是滥用借债款，加重企业负担，而是将借款用在生产的关键环节上，这样，暂时的负债会赢得长期的效益。而当前我国部分高校贷款资金的使用效果值得我们深思。
目前，我国部分高校缺乏科学的规划和民主的决策程序，贷款项目和额度缺乏严格、科学的可行性论证，盲目攀比建新校区、重复建设、资产重复购置、浪费严重等现象比较普遍，而且，对贷款的高额利息支出对教育资源产生的负效应认识不够，甚至有的只考虑当前资金需要，把贷款当作融资的主要方式，效益观念淡薄。没有从切实加强管理、提高资金效益上动脑筋、想办法，没有充分挖掘内部潜力、整合现有资源、合理调度资金，没有通过自有资金的有效运作来减少贷款额度、降低贷款成本。
4、举债的偿还性思考
当前，有很多高校认为，贷款可以不承担还款责任，因为高等学校是国家的学校，学校的资产都是国有资产。高等学校是社会公益事业单位，不是企业，没有“高等学校破产法”，而且，《高等教育法》明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”显然，财政拨款是高等教育事业发展的主渠道。而且，以前国有大中型企业银行贷款不归还可能给一些学校以“幻想”和“启示”，另外，从上述“举债的风险性思考”中我们也看到高校的还贷能力确实有限，因此，学校向银行贷款不必担心倒闭的问题，学校虽是独立法人但不承担倒闭的风险。站在银行的角度，银行认为学校是国家的学校，学校不会倒闭，尤其是国家重点高等学校。因此，银行认为对高校贷款风险较小。于是在贷款审批上未按商业贷款条件及程序审查贷款，即不设立担保或财产抵押，基本靠学校信誉实行信誉贷款。这一做法极大地方便了学校申请和使用银行贷款。正因如此，出现了极个别学校的巨额贷款现象。
然而，按照“谁举债、谁偿还”的原则，政府不会也没有财力的可能来替学校还债。而且，《高等教育法》明确规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”、“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。因此，贷款高校作为贷款的主体，必须承担还贷责任。
如果高校不能如期归还银行贷款,不但影响高等教育事业的可持续发展，也必将造成巨大的银行损失, 可能会重蹈计划经济时期，国有大中型企业巨额银行贷款不能归还形成死帐的覆辙，这一后果将是极其严重的。
二、加强高校债务管理的思路
1、进行债务清查，摸清债务家底
债务清查作为一项重要的基础管理工作，在当前高等教育快速发展时期，不仅对于探索建立适应教育体制改革要求的高校财务监管制度，推动高校完善管理和建章建制具有积极作用，而且对于加强高校财务管理，防范财务风险，提高资金使用效益具有重要意义。
开展债务清查，就是要摸清学校债务的数量、分布、结构、资金成本、来源去向、使用、偿还和管理情况等，进一步弄清核实债务家底，反映问题，为下一步搞好债务管理奠定基础。学校应该精心组织、统筹安排、严格要求，坚持全面清查、突出重点，加强分析，具体清查每一笔贷款的贷款银行、贷款日期、贷款期限、贷款金额、贷款利率、贷款用途以及每一笔资金的进出等，了解贷款程序是否规范、使用是否合理、安全是否保证、效果是否明显，认真查明债务清查时发现问题的性质和原因，为领导决策和制定相应对策提供可靠的依据。使得学校在以后的债务管理中能够根据自身的财务状况，以对资金成本的承受能力和筹资还贷能力来确定和控制贷款规模，做到“来源清，去向明，管理规范，效益优先”，有效防范风险，确保高等教育事业的健康、可持续发展。
2、坚持科学民主决策，发挥贷款效益
高校各级领导应该以保持共产党员先进性活动为契机，坚持科学的发展观和政绩观，在学校发展过程中，正确处理好眼前与长远发展的关系、事业发展需要与实际承受能力的关系，坚持科学民主决策。
在贷款建设时，要从实际国情、校情出发，坚持量力而行，不能搞盲目攀比、重复建设、重复购置、奢侈浪费；学校应该制订出科学合理的总体发展战略规划、校园建设规划、学科与师资队伍建设规划，在总体规划下根据事业发展需要和实际偿债能力确定经过严格、科学可行性论证的贷款项目及适度的贷款规模。在决策过程中，一定要充分征求广大教职工的意见，集思广益，发扬民主。
在贷款过程中，必须坚持效益优先的思想。根据需要合理确定资金的需要量，根据项目进度合理控制资金的投放时间，尽可能减少资金占用，防止浪费；周密研究资金的投向，把有限的资金用在关键的、急需的项目上，大力提高投资效果；充分挖掘内部潜力，努力开辟多收入渠道，认真选择资金的来源，力求降低资金成本；切实加强管理，合理调度资金，优化资源配置，切实提高资金的使用效益。
3、做好债务预算，完善偿还机制
高校债务预算是学校综合预算的一个有机组成部分，是要将学校债务的收入和支出在预算中进行反映。编制债务预算是控制和防范财务风险的需要，是保证财务预算的真实性、完整性和稳定性的需要。编制切实可行的债务预算，可以落实偿债资金，以预算管理机制来约束举债和偿债行为，实现高校债务管理规范化和法制化，从而有效地防范和化解债务风险。
高校债务预算，应按高校债务资金的来源和支出结构，来反映高校债务借入和使用的情况，应包括高校债务举借资金收支预算、高校债务偿还资金收支预算和高校债务资金收支平衡预算。高校债务举借资金收支预算主要反映当年债务举借资金的去向，高校债务偿还资金收支预算主要反映高校债务偿还资金的来源和支出情况，债务收支平衡预算主要反映当年高校债务收入与支出的平衡关系。
债务预算的编制要与学校综合财务预算的编制同步进行。学校要根据债务规模情况，建立相应的债务偿债准备金，在当年预算中进行反映，由财务部门实行专户管理。偿债资金的来源可为财政预算内拨款、学校自主收入等，主要用于消化因举债而形成的隐性风险。
4、落实管理责任制度，切实防范风险
要从根本上控制和防范高校财务风险，首先，政府应尽快出台规范高等学校银行贷款行为的规范性文件，按经费供给关系确定高校举债行为的归口管理部门，同时，教育主管部门要加大对高校贷款管理的宏观监控力度。最重要的是高校必须建立科学有效的债务管理机制，落实管理责任。
（1）建立有效的风险防范责任制。贷款高校应成立以校(院)长为组长、主管财务副校(院)长为副组长，财务、基建、监察、审计、工会等部门负责人为成员的贷款资金管理领导小组，负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督。建立 “责权利”和“借用还”相统一的债务管理机制，如项目论证制度、民主决策制度、贷款资金的财务管理制度、监督评介制度等，规范举债程序，控制债务规模，落实管理责任，切实防范风险。
（2）建立项目管理责任制。按照"统一领导，分级管理"的原则，建立贷款资金项目管理责任制，责任到人，各负其责。贷款高校的校(院)长是高校贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性、效益性和偿还性负责，项目负责人对项目建设资金的有计划、安全合理的使用以及项目建设质量负责。各级财务人员应对资金的使用和管理负责，确保贷款资金专款专用。
（3）建立债务风险预警提示制度。以教育部、财政部共同组织开发的"高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型"为基础，研究确定本校合理的贷款控制规模，以负债率（债务余额与当年学校各项总收入的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，随时掌握和了解自身的财务风险状况。（4）建立项目财务监督制度。财务部门要及时、准确地掌握学校负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，严防项目举债突破计划规模。负债项目建设完成后，学校应组织有关财务、监察、审计等部门要对项目的社会效益、经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。同时，学校还应按规定积极主动地对凡累计贷款余额达到本校近三年平均总收入10%的贷款项目的可行性研究报告、分年度贷款额度方案、具体还贷计划和措施等相关材料报送主管部门备案，建立大额贷款备案制度，接受上级部门的宏观管理与监控。
在高校债务问题日益突出、财务风险逐渐显现的新的形势下，认真审视和研究高校债务管理问题，对高校的稳定和可持续发展，对推动高等教育思想观念、教育体制和运行机制的改革和创新，都将有着深刻的现实意义。
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