本文从会计的角度，以政府债务形成的主观、客观原因剖析为切入口，对债务管理的目标、对策和风险防范措施进行探索。笔者以某县政府债务审计结果为研究样本(以下简称为政府)，全面分析政府债务形成的原因、规模及潜在的风险，提出规范政府债务管理的对策。
一、政府债务的规模和结构分析
地方政府债务，主要指地方政府负有偿还责任或连带偿还责任的债务。本文对政府债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、其他相关债务三大类进行分析。
(一)政府负有偿还责任的债务结构
2010年末政府负有偿还责任的债务中，2009年及以前举借形成的债务占81.77%;2010年当年举借形成的债务中，用于续建以前年度项目占62.79%，用于当年新开工项目占24.64%，尚未支出的债务资金额占12.57%。
从各年度看，1997年以来政府负有偿还责任的债务总额逐年增加，到2009年达到高峰;2010年受国家宏观政策的影响，其债务余额比2009年底略有减少。
政府负有偿还责任的债务，从债务举借主体看，融资平台公司是政府性债务的主要举借主体。2010年末政府负有偿还责任的债务中，融资平台公司债务占83.62%。从债务资金来源看，银行贷款是债务的主要来源，占年末债务的92.14%。从债务用途类别看，债务主要用于公益性项目，占62.55%。从债务资金投向看，主要投向市政建设和农林水方面，其中：用于市政建设占72.13%;农林水占11.81%，其他占16.06%。
(二)政府负有担保责任的债务结构
2010年末政府负有担保责任的债务中，2009年及以前举借形成的债务占29.35%;2010年当年举借形成的债务占70.65%。政府负有担保责任的债务，从债务举借主体看，差额拨款事业单位是债务的举借主体。2010年末，政府部门和差额拨款事业单位债务余额分别占18.26%和81.74%。从债务资金来源看，银行贷款是债务的主要来源，占81.74%;从债务用途类别看，债务主要用于公益性项目，占93.7%;从债务资金投向看，主要投向差额拨款事业单位和市政建设方面，分别占81.74%、11.96%。
(三)其他相关债务的结构
2010年末其他相关债务中，2009年及以前形成的债务占19.03%;2010年占80.97%。从债务举借主体看，融资平台公司是债务的举借主体，2010年末占91.9%。从债务资金来源看，全部来源于银行贷款。从债务用途类别看，全部用于公益性项目。从债务资金投向看，主要投向交通和市政建设方面，分别占71.66%、20.24%。
二、政府债务的主要特征及成因分析
(一)内在原因是城市建设的资金需求
政府在城市化进程中，加强城市基础设施建设，需要大量低成本、可长期使用的资金，而地方财政每年用于基础设施建设的财力有限，预算法又不允许公开举债，因此采取成立地方政府投融资公司，通过向银行贷款进行融资。这种模式，有效地解决了资金短缺问题，促进城市基础设施建设。
(二)客观原因是地方财力保障不足
随着政府公共服务职能的强化，政府的财力需求不断增加。而实行分税制后，政府财权与事权不对称，财权过度集中上收，事权过度下移，政府有限的可用财力仅能应付日常运转，财政实力相对薄弱。2010年公共服务、教育等刚性支出占一般预算可用财力的87.83%。有限的地方财力与基础设施建设的高额投资需求矛盾突出，为促进地方经济发展，只能采用举债建设的方式。
(三)增长原因是实施扩大内需政策
2009年我国实行积极财政和适度宽松货币政策，加上4万亿投资刺激计划及中央专项转移支付资金的配套要求，加快了政府债务规模的急剧扩张。从三类债务余额各年增减变化情况明显看出，2009年达到了高峰，加大了银行的信贷风险，也使地方财政偿债压力大增。
三、政府债务的风险评估
(一)政府负有偿还责任债务的总体风险不大。2010年末政府负有偿还责任的债务余额中，当年偿还债务本息占38.41%，根据本级政府综合财力，政府负有偿还责任的债务率为40.6%，低于100%，债务负担不重;偿债率为15.6%，低于20%，偿还压力不大。2010年末政府负有偿还责任的债务主要用于市政建设，占84.28%。其中明确以土地出让收入为还款来源的占83.62%，相当于2010年政府可支配土地出让收入的1.08倍。偿债资金来源过分依赖于土地出让收入，易受政府土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性。
(二)公益事业负债转化为政府债务的可能性较大。政府负有担保责任的债务主要集中在与民生关系密切的某系统。2010年借新还旧偿债率高达87.15%。因而上述债务转化为政府负有偿还责任的债务的可能性较大。因为该系统的举债单位经营状况不佳，自身还款能力较差。自从贷款至今，全部以借新还旧的方式来归还贷款。鉴于宏观政策和自身的原因，根据当前情况，难以按原还贷计划还清全部贷款。
(三)融资平台公司负债比例高，盈利能力不强，偿债能力存在不确定性。政府的X家融资平台公司，2010年末债务总额为XX亿元，占政府性债务总额的82.4%，其中政府负有偿还责任的债务占81.28%，其他相关债务占18.72%。从资产负债率指标看，个别融资平台公司2010年末资产负债率达93.33%。融资平台公司资产中不能变现的资产较大，占资产总额的49.08%。因此融资平台公司的实际资产负债率指标有升高的趋势，从盈利情况看，偿债能力存在不确定性。
四、政府债务的总体评价
(一)有效地促进了地方经济社会发展
政府在自身财力有限的情况下，通过举债融资，为地方经济社会发展筹集了大量资金，在加强基础设施建设、改善民生、提高公共服务能力等方面发挥了积极作用。至2010年底，三类债务余额中投向于市政建设占60.22%，交通占13.04%，农林水占10.80%，教育占7.81%，其他占8.13%。根据全县经济发展和基础设施的实际情况，资金投向比较科学合理。
(二)政府性债务管理机制日趋健全
从完善管理制度入手，实行政府性债务统一归口管理。近年以来，政府陆续出台了债务管理、审批程序等规章制度，对债务预算、举借、审批、抵押、偿还、风险化解、责任追究等做出了具体规定;将债务管理列为乡镇财政体制的一个重要内容，并作为一项重要指标列入政务公开内容和领导干部经济责任审计范围。
(三)化解债务的举措切实可行
建立了偿债准备金制度，按土地出让金的一定比例提取债务风险金，由财政统一管理。同时政府性债务由财政部门统一管理，镇乡级政府债务实行财政审核、政府审批。县本级负债仅允许两家融资平台公司贷款并由财政统一办理，资金纳入财政统一监管拨付使用，改变了以往部门镇乡多头举债、使用分散、管理混乱、家底不清的局面，有效地降低了政府债务风险。
五、化解地方政府债务风险的对策建议
政府债务种类繁多，成因复杂，可采取以下对策：
(一)加强地方政府债务归口管理
作为政府资金的管理部门，财政要依托深化预算管理改革,承担起为政府债务全过程管理的职能，建立健全政府负债的核算体系。要细化预算，编制年度政府债务举借、使用、偿还预算，提高预算的透明度，不留预算缺口，严格控制预算追加。减少融资平台，对使用政府性资金项目，依托财政项目审核中心的专业优势，全部纳入规范管理范围。同时推进会计制度改革，进一步完善权责发生制原则下的科学、规范、细化的资金预算核算体系。
(二)建立地方政府债务信息公开披露制度
为有效地控制地方政府债务的规模和风险，通过法律法规明确地方政府必须对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露，政府不仅要向同级人大进行披露，而且逐步要向社会公众进行披露，内容不仅应包括地方政府的直接债务，而且也应包括其间接债务。通过动态分析和评估，将已经发生的各类债务风险通过一定的技术手段呈现出来，从而增加地方政府债务风险的透明度。
(三)明确政府债务责任
目前政府债务风险的责任不明确。对此，必须进行有效的制度改革突破，明确界定各级政府之间的风险责任，特别是要明确或有隐性负债的风险责任。制定政府债务融资管理相关的如政府融资投资决策、偿还和决策失误责任方面的各项法律法规，以法律法规约束和规范政府融资行为。加强社会对政府债务行为、债务规模和债务风险的监督和约束，发挥舆论的监督作用，将政府的债务考核纳入政绩评价范畴。
(四)加强政府资金使用的绩效评价
政府资金的绩效评价是一项探索性的新工作，需在实践中不断加以完善。首先要科学制定评价指标，包括设定目标管理、成本核算、资金投向、风险预警、偿债来源途径、项目的经济效益和社会效益评估等。其次是前期预测及风险评估。再次是实施管理。最终目标是从事后评价向事前控制转变，提高决策的科学性，避免损失浪费，提高财政资金的使用效益。
从会计的视角谈如何化解县级政府债务
简介：本文从会计的角度，以政府债务形成的主观、客观原因剖析为切入口，对债务管理的目标、对策和风险防范措施进行探索。笔者以某县政府债务审计结果为研究样本(以下简称为政府)，全面分析政府债务形成的原因、规模及潜在的风险，提出规范政府债务管理的对策。 一、政府债务的规模 ...
责任编辑：
参与评论
验证码：
用户名
