彩票事业被称作国民收入的“第三次分配”，体育彩票是彩票的重要组成部分，受到越来越多彩民和投资者的追捧，成为推动和繁荣彩票事业的重要力量。就我国而言，仅自1994年开始发行体育彩票至1999年底，就销售体育彩票102亿元，筹集公益金30.6亿元，为我国体育事业的不断发展提供了充实的资金保证。但体育彩票市场时不时出现的违规事件令人触目惊心，依法对体育彩票进行规制管理，成为一项重要而迫切的任务。本文拟对此做一番思考。
一、体育彩票与法律规制之概述
（一）体育彩票的法律内涵
根据《彩票管理条例》的规定，在目前条件下，我国允许发行的彩票只有两种，即体育彩票和福利彩票，这两种彩票均属于公益性彩票。本文只对体育彩票作为探讨对象，福利彩票在此将不作讨论。
体育彩票的概念定义：体育彩票，是指国家为筹集体育公益资金，促进社会体育事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。体育彩票的发行是国家法律许可下的博彩行为。
（二）体育彩票法律规制之必要性
我国体育彩票事业发展速度有目共睹。但越是在这种高速发展的阶段，越需要加大对体育彩票事业规制的力度。其原因有以下几个方面：
1．体育彩票的特性奠定了其需要规制的理论基础。
体育彩票作为一种特殊的商品，是经政府批准而特许发行的。如果发行一旦偏离公益价值，就必然滋生种种腐败现象，损害到政府的公信力，造成悲惨的局面。因此，对体育彩票进行严格的规制是保证其发挥良性作用的重要前提。
2．我国体育彩票业存在的问题决定了对体育彩票进行法律规制大有必要。
近年来，体育彩票市场时不时出现的违规事件令人触目惊心。比较典型的案例有2001年“武汉4·20体彩案”、2004年“西安体彩宝马案件”案、2007年“吉林全国私彩第一案”、2010年逐渐浮出水面的“赌球黑幕”、等。这些体育彩票业种的重大案件不仅严重侵害了我国广大彩民的合法权益，也损害了体育彩票的良好信誉，大大制约了我国体育彩票业发展。尽管2009年通过的《彩票管理条例》对彩票运作作出了简明的规定，但由于体育彩票事业的复杂性与多样性，区区45条《彩票管理条例》所无法全部涵盖的。
3．我国体育彩票发展空间大，需要通过法律手段对体育彩票事业予以保障。
我国的体育彩票产业尽管发展势头强劲，但尚处于起步阶段。据权威杂志《国际博彩经营》在2007年底公布的研究报告显示：2006年度世界彩票全年销量达2050亿美元，美国以583亿美元的销售额居世界各国之首，而我国体育彩票的年销售额约为40亿美元，占世界彩票销量的比例不到2%。
研究表明，世界彩票的销售量正以每年10%的速度在增长。我国有着13亿人口的巨大消费市场，国内人年均体育相关消费达到100美元是可以在短期内实现的。届时，将形成一个年消费达1300亿美元的体育大市场。但是，我国彩票业立法的步伐远远跟不上我国彩票业发展的速度，法律规范的缺位已经成为制约我国彩票业向更高层次跃进的重大障碍。因此，加快彩票业完善立法工作，已经显得迫在眉睫。
二、我国体育彩票事业的现状与问题
（一）我国体育彩票的发展现状
我国的体育彩票大致经历了3个重要的发展阶段。即1984至1994年，是体育彩票发行的探索阶段；1994至2000年，是体育彩票重大改革阶段；2000 年至今，是我国的体育彩票进入了快速发展与逐渐成熟的阶段。据统计资料，2005年，我国彩票销售总额为700亿元，其中体育彩票就占了300亿元，占全国彩票销售总额的42.86%，其强劲的发展势头可见一斑。我国现今诸多重大体育赛事的举办以及全国利民、惠民体育设施的建设都得到体育彩票的很大支持。
（二）我国体育彩票的规制现状
我国有关体彩事业的法律规范走过了一个曲折的历程。在很长一段时间里，体育彩票立法往往是“急先用”，因而在上述立法中，可以看到很多紧急通知、暂行办法、暂行条例等之类的字眼。这就造成了我国体育彩票规范上的不稳定和混乱。直到2009年国务院通过了《彩票管理条例》，才得到明显改善。《彩票管理条例》对彩票管理体制、彩票发行和销售、彩票开奖和兑奖、彩票资金管理等加以规范，以期规范彩票市场的健康发展。具体有以下两个方面：
第一，《彩票管理条例》规定：国务院财政部门、国务院民政部门、体育行政部门、省、自治区、直辖市人民政府财政部门、省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门、县级以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，维护彩票市场秩序。
第二，《彩票管理条例》规范了彩票的审批发行和销售、彩票机构的设置及其职责以及对彩票开奖、兑奖、彩票资金管理以及违反条例的法律责任都作出了明确的规定。
（三）我国体育彩票业存在的主要问题
在这些年的发展过程中，尽管我国体育彩票业发展速度迅猛，但也出现了不少问题，总结起来，主要包括以下几个方面：
1. 现有的体彩市场监管不清晰，政府角色定位较为混乱
按照我国现有的法律规定，从发行监管体系看，我国体彩发行的监管部门是中央财政部和各级地方财政部门。而实际运行情况来看，由于财政部门人手有限，体育总局旗下的“体育彩票管理中心”承担了绝大多数本属于财政部的监督管理职责。看来政府显然既充当了“裁判员”，又充当了“运动员”的角色。另外，由于体育彩票所具有的隐含性的契约特质，直接导致了彩民难以了解真实的情况。因此，各种违法违规事件时有发生也就不足为奇了。
2．法律制度不够健全，阻碍彩票事业的健康发展。
从1985年至2009年，我国已陆续出台了40余件有关彩票管理和发行的各种文件、通知、地方法规等。这些出自各部门的规范在很多程度上起到了规范我国彩票运作的作用，但很大程度上也导致了政策的不稳定性与杂乱性。表现在：一是诸多规定过于原则、抽象，一些规定形同虚设；二是对有关彩票发行、资金分配使用、财务管理公开和信息批露、中奖规则、从业人员资格要求等不甚明确；三是尽管诸多行使着规范彩票运作的一些部门性规章、地方性法规曾起过积极的作用，但随着市场经济的逐步发展，日益凸显出立法内容不完备、可操作性不强等弱点；四是对违法者的惩处力度也严厉不够。同时，在现实生活中，体育彩票业的发展因无法可依导致彩民之间围绕彩票的纠纷也时有发生。
3．彩票发行成本居高不下，体育彩票运营政企不分
所有彩票的发行都遵循高奖额、低中奖概率和低成本的原则。高奖额原则使彩票具有市场吸引力；低中奖概率则决定了绝大多数购买彩票的人不可能中奖；低成本不仅使彩民有能力购买彩票，而且进一步强化了彩票的公益筹资特性。发达国家的彩票发行成本都较低，如日本彩票发行、经营成本为10.1%；保加利亚为10.0%；西班牙足球彩票10.0%。与上述国家相比，我国彩票发行、经营成本超过20. 0% ，即使2002年后成本降低到15.0%，仍属于高成本经营。
我国彩票发行成本过高是由机关、事业、企业三位一体的不科学体制造成的。正如上文所说的一样，民政和体育部门既是彩票各自的发行经营主体，又负责本部门彩票的管理制度和财务制度，兼有经营和行政管理双重职能，运营与监督机制混杂在了一起。在这一背景下，出于维护自身利益的考虑，加上监督乏力，导致有的做法明显不符合一般会计原则。
4．非法彩票时常泛滥，扰乱了正常的体育彩票运营秩序
我国的体育彩票起步较晚，且在体育彩票法制轨道上走的是“先发展，在发展中针对具体情况再立法”的道路。加上人们的法律意思不强，导致了体育彩票法制严重滞后。这种滞后性为私人彩票、非法彩票、彩票市场中非法手段和行为的滋生提供了温床。另外，香港、澳门的“六合彩”、“赌马”、“赌球”都对内地正常的体育彩票市场产生了巨大冲击。
三、我国体育彩票法律规制的完善对策
针对我国体育彩票市场存在的问题，根据国外体育彩票事业的基本经验，结果我国这些年来体育彩票发展的基本经验和教训，努力改善我国体育彩票事业发展困境，可以从以下几个方面出发进行加以尝试。
（一）赋予彩民更多的民事权利，完善体彩法律制度。
在我国的彩票事业发展过程中，政府的管制角色浓厚，因此，在很大程度上，彩民与政府之间具有公法上的关系。事实上，应当将彩民与政府之间的关系作为一种私的关系予以处理，也就是说，他们之间属于一种平等的民事关系，政府作为彩票的发行方与彩民之间属于一种买卖关系，是一种平等的契约关系。在这一思路下，依照民事法律的规定，赋予彩民应有的民事权利，依照《民法通则》、《合同法》等民事法律的规定，防止出现拒绝兑现、不完全兑现的情况。如此，不仅可以有效地维护其合法权益，防止彩票发行、兑现过程中任一环节出现的损害彩民合法权益的现象，而且也有利于达到彩票信息的披露，最终达到博彩业公正、透明、健康的发展的目的。
（二）提高监督效能，改善运作模式。
我国现有的彩票监督管理体制，带来了如下严重的后果：发行机构所依附的体育部门也承担着部分监管职能，很多时候自己作自己的“法官”，具有仲裁者的意味。据此，有必要建立专门的彩票监管机构，加强对彩票业的监控，建立一个类似于证监会、保监会的超脱于部门利益的专门监管机构——“彩监会”，并制定一系列权威性的监管规则，使彩票事业的监督管理走上制度轨道。同时，尽量排除政府和各部门的非法行政干预，保证体育彩票市场自由、健康地发展。
（三）根据市场需求，创新体彩新产品
针对体育彩票种类少的现状，我国应有针对性地开发一些竞猜型体育彩票，开发出体育赛事博彩产品的巨大潜力，适合不同消费层次的需求。通过产品的多样化，进一步推动我国体育彩票事业的跨越式发展。
体育彩票业的本质属性是博彩业，属于特种行业，有很大的隐蔽性和专业性，而且市场发展也不尽成熟。因此，需要花大力去进一步培育和规范，逐步扩大发行额度、逐渐增加发行种类、加强对其宏观调控和对体育彩票市场的规制、建立健全相关的法律法规、逐步改革现有的体育彩票经营模式。需进行系统、全面的改革，才能逐步使体育彩票成为促进公益事业发展和繁荣经济的有效手段，使体育彩票走上良性的发展道路，建立公平公正的体育彩票市场，切实有力地推动我国彩票事业走上健康发展的快车道。
对完善我国体育彩票法律规制的思考
简介：彩票事业被称作国民收入的“第三次分配”，体育彩票是彩票的重要组成部分，受到越来越多彩民和投资者的追捧，成为推动和繁荣彩票事业的重要力量。就我国而言，仅自1994年开始发行体育彩票至1999年底，就销售体育彩票102亿元，筹集公益金30.6亿元，为我国体育事业的不断发展提供了充实 ...
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