公司合营模式在中小机场建设与运营中的运用
简介：摘要：从机场投融资体制上看，我国正在改变过去以国家财政为主导的投融资体制，由过去的国家财政为主转变为地方财政为主并广泛吸纳社会民间和国外资本的投融资体制。这就意味着高度集中的投资决策被分散的、多层次的投资决策所代替；单一的国家财政投资体制被多元化的投资渠道所 ...
摘要：从机场投融资体制上看，我国正在改变过去以国家财政为主导的投融资体制，由过去的国家财政为主转变为地方财政为主并广泛吸纳社会民间和国外资本的投融资体制。这就意味着高度集中的投资决策被分散的、多层次的投资决策所代替；单一的国家财政投资体制被多元化的投资渠道所代替；投资主体的单一化被投资活动的市场化所代替。目前国际融资领域内出现一种新兴项目融资模式，即 PPP 模式，它满足了公共部门与民营企业的需要，比较适合应用于我国机场建设。本文主要介绍PPP模式的定义及其在国外的成功应用，同时提出我国机场尤其是西部中小机场的建设采用PPP融资模式的总体思路、基本框架和必要条件。
关键词：机场建设 公私合营 融资模式
20世纪90年代，国家出台《90年代国家产业政策纲要》对包括机场在内的投资行为采取9项措施。这样就为地方政府和其他资本有可能参与机场投资、建设和管理提供了政策和法律依据。民营资本参与国内机场建设、运营和管理的梦想即将变为现实。2001年全国民航亏损面达到了89%，在下放属地化管理后，除大型机场能够盈利或维持现金流以外，绝大部分中小机场均不能自负盈亏甚至难以维持正常的现金周转，同时又面临着对其硬件设施进行改扩建的问题，资金十分缺乏。2005年，中国民航总局机场司司长张光辉在上海举行的首届中国机场峰会上透露，民航总局正在制订相关政策，不久，民营资本将有权购买和经营机场。因此，从机场投融资体制上看，我国正在改变过去以国家财政为主导的投融资体制，改由地方财政为主，广泛吸纳社会民间和国外资本的投融资体制。这就意味着高度集中的投资决策被分散的、多层次的投资决策所代替；单一的国家财政投资体制被多元化的投资渠道所代替；投资主体的单一化被投资活动的市场化所代替。
目前国际融资领域内出现一种新兴项目融资模式，即 PPP 模式，它满足了公共部门与民营企业的需要，比较适合应用于我国中小机场建设与管理。
一、PPP模式的定义及其在国外的成功应用
在我国公用事业民营化加快的进程中，民营资本参与公用事业建设的模式也日趋多样化，出现了BOT、TOT、合资、直接购并、独资经营等成功运作模式。但在这些常见模式中，项目一般由政府部门单方面提供，民营资本处于相对弱势，无法介入前期论证等项目全部流程，这基本限制了民营资本的技术创新。二十世纪九十年代后，一种崭新的PPP模式在西方特别是欧洲流行起来。PPP（Public-Private Partnership）模式，也称为3P模式，即公私合作模式。在这种模式中，政府部门、民营资本基于某个公用事业项目结成一种伙伴关系，双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度发挥各方优势，使项目建设既摆脱了政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势，达到比预期单独行动更有利的结果。
PPP模式在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用了PPP模式。英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是在国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。智利至今已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。智利年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。预计到2006年的10年期间，葡萄牙公路里程比原来增加一倍；除公路以外，正在实施的工程还包括机场的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项机场、公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
二、机场采用PPP融资模式的总体思路
机场采用PPP融资模式的总体思路思路如下：
（一）以机场项目为主体的融资活动是机场项目融资的一种实现形式。主要根据机场项目的预期收益、资产及政府扶持措施的力度，而不是机场项目投资人或发起人的资信安排融资。机场项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益，是偿还贷款的资金来源，机场项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
(二)使民营资本更多的参与到机场项目中，提高了效率，降低了风险。这正是现行机场项目融资模式所缺少的。PPP 模式的操作规则使民营企业参与到机场项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个机场项目运行周期中，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中的高效管理方法与技术引入到机场项目中，还能有效地实现对机场项目建设与运行的控制，从而有利于降低机场项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。
（三）在一定程度上保证民营企业的盈利。民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的。而采取PPP模式，政府可以给予民营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营企业投资机场项目的积极性。
三、机场采用PPP融资模式的基本框架
根据 PPP 模式的总体思路和机场的特点，机场建设的PPP模式的基本框架包括以下七个部分。
（一）选择项目合作公司。政府部门根据机场建设的需要，确立一家有资质、有实力的私营合作公司，该公司一般为财团，并与该私营公司签订特许权协议。
（二）确立项目。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，共同完成项目的前期工作。
（三）成立项目公司。政府部门和私营公司根据共同确立的项目，组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。
（四）招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下，可以将工程进行招投标，同时公共部门和项目公司合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人出现，由于有政府公共部门的担保，使投资人的风险大为减少，融资的难度降低，提高了项目融资的成功率。
（五）项目建设。政府与该私营公司本身对项目进行设计和施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。
（六）运行管理。项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。
（七）项目交接。特许权协议期满，该私营公司把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。
四、机场实施PPP融资模式的必要条件
总结国外近年来的经验，机场实施PPP融资模式的必要条件如下：
（一）政府部门的大力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是机场建设的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责机场项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
（二）形成有效的监管构架。良好的监管框架的形成和监管能力的执行,是一个机场项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。政府监管必须确定一种承诺机制,以保证企业资产的安全性,降低企业融资成本,并给企业提供投资的激励。同时,政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业得到合理的利润收入。通常一个机场的投资需要较长的时间才能收回,所以政府必须建立一个适合机场项目长期发展的程序,并有一个相应的监管规则。机场项目具有可持续性的前提是项目公司必须保持良好的财务状况,同时利益相关方一定要进入监管过程。政府监管不利将会带来各种各样的风险,监管效率应成为政府监管的最重要目标。
（三）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，机场项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
（四）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对机场项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
五、机场实施PPP融资模式的深远意义
机场建设实施PPP融资模式，对现实的机场脱困问题和未来的机场建设布局问题的解决均有重要的理论与实际意义。
（一）公司合营模式的引入，能够使我国中小机场走出运营资金的困境，并为机场运营设备的维护和改造提供资金支持，进而提高运营管理水平。
（二）公司合营模式的引入，从体制上为完善机场的运营机制创造了必要的条件，充分借鉴国外中小机场的运营模式与成功经验，提高机场的运营管理水平。
（三）公司合营模式的引入，为新机场的建设和原有机场的扩建提供资金支持。大型机场基本上完成了股份制改造，融资渠道比较宽，中小型机场由于很难符合股份制改造上市融资的条件，地方政府财政资金有限，建设资金匮乏。引入公司合营模式，对中小机场的建设与扩建能够提供足够的资金支持，在正确的政策引导下，会发挥积极的作用。
（四）公司合营模式的引入，为机场建设与运营领域的逐步开放开辟一块试验田，便于政府在该试验田的运行过程中，总结经验，探索行业管理政策及其运行管理模式，尤其对西部中小机场的建设与运营具有重要的创新性意义。
结束语：公司合营模式，对我国中小型机场的建设与运营来说，既是投资体制上的创新，也是运营机制上创新。公司合营模式在国外中小型机场实施多年，积累了丰富的成功经验，在我国民用机场建设与运营中可以充分借鉴。在正确的行业政策的引导下，公司合营模式的引入，既可以使我国中小机场摆脱目前的困境，又可以为我国机场业的科学发展提供健康的运行模式。探索我国中小型机场的公司合营模式，具有积极的现实意义与深远的历史意义。
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