浅议农业行政事业单位财务风险及其防治对策
简介： 农业行政事业单位涉及到种植业、养殖业以及农垦、林业、水利、农机、农经、乡镇企业、农业科研等各个行政和基础设施等方面发挥着不可替代的作用。随着行政事业单位改革的深入，农业事业单位的财务管理体制逐渐由统收统支过渡到实行财务包干或预算包干管理，部分有条件组 ...
农业行政事业单位涉及到种植业、养殖业以及农垦、林业、水利、农机、农经、乡镇企业、农业科研等各个行政和基础设施等方面发挥着不可替代的作用。随着行政事业单位改革的深入，农业事业单位的财务管理体制逐渐由统收统支过渡到实行财务包干或预算包干管理，部分有条件组织收入的农业事业单位，利用自身人才、技术、资源优势，已开展了综合经营。然而相对于财务管理体制改革，农业事业单位的财务管理却有些滞后，这在一定程度上影响了农业事业单位经济效益的提高。本文就农业事业单位财务风险及防治对策做一粗浅论述。
1.农业行政事业单位财务风险的表现形式
农业行政事业单位财务风险主要表现为以下几个方面：
1.1环境风险
一是政策风险。一方面，《会计法》、《会计人员从业资格管理办法》、《会计继续教育暂行规定》、《会计档案管理》、《会计基础工作规范》等一系列政策法规的相继出台，对会计管理工作诸方面作出了更为严格的规定。以部门预算改革为核心的财政改革，进一步强化了预算的约束力，严格预算“收支两条线”的管理，通过规范的财政国库集中支付和政府采购，加大了对部门预算收支全过程的财政监管。另一方面，单位各事业的迅速发展，需要财务管理工作表现出相当的弹性，发挥必要的资金调控作用，做好必要的疏通、融通乃至变通工作，为其提供比较灵活的财务支持。这样，财经制度的日益严密规范同部门事业发展的灵活要求不相一致，造成了财务活动的政策性风险。
二是支付风险。实行部门预算，通过调整和优化预算经费支出结构，希望借助财政支出管理方式的改革来解决预算经费间相互挤占的固有矛盾。而实际上，在预算指标的安排上，人员经费、公用经费和专项经费“结构分散、个个不足”的状况没有得到根本改善。在保稳定、保发展的工作压力下，挤占专项经费，弥补资金缺口，确保预算收支平衡成为不得已的选择，财务部门也因此承担着极大的违规支付风险。
1.2过程风险
一是核算风险。会计制度随着经济的发展在不断更新与完善，财务人员受自身素质和培训条件的限制，在接受新知识、掌握新政策、更新知识结构、提高核算水平等方面落后于制度更新的步伐。财务人员在运用新的会计政策和处理方法上往往容易出现偏差，从而引起会计核算质量的下降，因核算错误形成的财务管理失误进而造成违规处罚的现象屡见不鲜。
二是管理风险。主要是管理制度体系不健全，造成了财务管理活动中的死角与盲区。制度落实的力度不够，降低了管理工作的实际效果。监督措施的不到位，削弱了财务监管的控制力。管理手段的更新不及时，制约了管理效率的提高。这些最终导致了对会计信息的产生、传递、审核等全过程的管理不到位，造成会计信息的真实性、完整性无法得到保障，信息传递的及时性受到影响，影响决策的科学性与合理性，增大决策失误的风险。
三是信用风险。主要包括以前年度利用财政性资金支持农业企业单位发展，历史遗留数额巨大的周转金债务；为增强农业事业单位造血功能，缓解财政经费紧张的矛盾，扶持部门经营实体的创办与发展，为经营实体向金融机构贷款及采取其他融资方式提供担保，形成的经济偿还责任；以及农业系统内部单位之间进行资金拆借带来的部门间财务信誉下降等等。
1.3道德风险
财务人员的道德素养对财务活动的有效开展具有举足轻重的作用。目前，在财务人员的选拔、任用、交流、教育等方面还没有建立起一套科学规范的管理机制，对职业道德建设的重要性认识不足，投入的力量有限，使得财务人员的整体职业道德水平还不能完全适应财务管理制度，甚至违规从事财务活动的风险隐患。
2.农业行政事业单位财务风险的成因
产生上述财务风险的原因主要有：
一是思想认识的片面性。不少农业行政事业单位的财务人员尤其是领导同志将财务管理等同于会计核算，将财务部门的主要职能简化为部门收支的“出纳”，对财务工作在推进部门各项事业发展中的保驾护航作用认识不足，没有认识到高质量的财务工作能够有效地保障单位的资金安全，规范单位的经济活动行为。因此，对违反财经纪律的风险性没有给予足够的重视，认为财务违规成本远远小于违规所带来的收益，在工作中经常有意无意地“踩红线”、“闯红灯”，造成财务工作中不规范行为和违纪问题屡禁不止。
二是财务管理体制的权责结构不合理。在目前的财务管理体制下，财务人员作为单位的工作人员对拥有部门或单位主管权力的领导存在着工作上利益依赖关系，财务人员处于从属的地位，使得财务人员在履行法律赋予的监督职能时显得力不从心。这种权力与责任不对称的状况，使得财务人员面对单位领导者不合理的行为和要求，无法有效地依法坚持财务原则，往往处于被动地位，为财务风险的发生提供了可能。
三是内部管理中无时不在的利益冲突。财务管理活动从根本上说，是对经济利益的调整和组合。就一个单位而言，不同部门通常都有着不同的经济利益要求，反映到财务关系上，集中表现对资金的占有份额。在一定时期内，财务部门所拥有的资金，总量是一个定数，而且与单位的实际需要存在着供求缺口，在“僧多粥少”的情况下，财务部门无法完全满足所有部门的利益要求，从而进一步加剧了各部门间的利益冲突，这种利益的不一致性在很大程度上会诱发财务风险的发生。
四是财务活动的复杂性。当前，随着市场改革的不断深入、公共财政体制的逐步建立，行政事业单位财务活动发生着深刻的变化。财务工作的内容由被动的分配、使用财政拨款扩展到主动做好各类资金的筹集、分配、使用、监督等管理工作。财务工作的职能开始由单一职能向多重职能转变；资金分配由被动的安排向主动参与分配转变；财务工作的监督由单纯的财政资金向监督单位全部经济活动转变；财务工作的关系由简单的预算管理关系向社会经济活动关系转变；财务工作的作用由对财政经费运用的记录、核算和反映向优化资金配置，提高资金效益，为事业发展提供资金保障转变。这一系列变化大大地增加了财务工作的复杂性、不确定性，各种风险性因素也随之增多，并呈现出不同程度的积累、扩散的趋势，给行政事业单位财务活动的展开带来了日益增大的风险隐患。
五是风险意识的淡薄性。在市场经济环境下，特别是事业单位不同程度地走向市场，经济活动内容变得丰富而多样，相应原财务活动也日益复杂，对随之而来的各种财务风险，财务人员缺乏足够的风险意识，对防范风险的思想准备不足，工作中疏于建立必要的风险控制机制。对制度规定的风险防范措施执行不到位，流于形式，缺乏必要的主动性和自觉性，对财务风险的发生缺少应有的敏锐性和警惕性。
六是会计基础工作的不规范性。实践证明，当前财务工作中存在的许多问题，追根求源，是会计基础工作不够规范造成的。如银行账户是关系资金安全的第一道关口，多头开户，不仅造成了财力的分散，更埋下了资金流转失控的隐患。又如票据是各类收支活动的原始记录，其合法性与使用的正确性直接关系到支出的有效与可控，借用、擅自印制、非法购买、违规开具票据行为将破坏票据使用的严肃性，极易滋生各种乱收乱支行为，引起财务秩序的混乱。
七是单位内部制度建设的松散性。内部管理制度主观随意性较大，头痛医头，脚痛医脚，造成出台的管理制度相互分散，无法相互呼应，给财务管理工作留下了一些监控的真空地带和盲区。
八是财务监督方式的单一性。只有事后的检查，没有事前、事中的预防机制和适时控制措施；只强调财经制度的落实，不重视法规制度的宣传学习；只要求被动遵守制度，不注意培养财务人员执行制度的自觉性；只限于为数不多的例行检查，缺少经常性、长期化的财务检查；只停留于账薄、报表等基本资料的核查，缺乏对财务活动全方位地深入分析。
九是财务人员整体素质相对滞后。多年来，农业行政事业单位财务活动的相对简单，财务工作的基础比较薄弱，使得大多数单位对财务人员的继续教育工作重视不够，造成不少财务人员业务知识老化，专业技能落后于会计实践的发展，接受新知识，学习新技能的效率受到限期，影响和制约了财务人员素质的进步。与财务工作的改革进程相比，农业行政事业单位财务素质的相对滞后使得财务人员尚难承受其相应职务的抗风险责任。
3.农业行政事业单位财务风险的防范与化解。
3.1加强财务内控是关键所在
加强农业事业单位内部控制管理，提升农业事业单位财务管理水平，运用经济手段和行政手段进行管理，注重提高资金使用效益，是防范和化解农业行政事业单位财务风险的关键所在。
3.1.1加强财务监督职能，建立单位内部审计制度
设置内部审计机构的目的就是为部门在加强管理，提高效益、建立良好工作秩序方面发挥作用。主要体现在以下几方面：
一是内部审计监督为建立内部约束机制，为单位创造良好的生存、发展环境起到了必不可少的作用。内部审计主要地对本单位的重点部门、重点资金的财务收支以及对单位内部管理制度的执行进行监督。通过审计，对存在的问题进行揭示、查处、建议、促使各部门加强管理，堵塞漏洞，提高效益，为实现单位的经济目标服务，真正使内部审计起到一查二帮三促进的作用。
二是利用内部审计，在决策中发挥参谋作用。通过对领导关注的热点问题、管理上的薄弱环节和部门开展审计调查，为领导决策提供有价值的信息；利用内部审计接触面广的特点，发挥协调作用，及时把有关部门遇到的困难、问题和意见，客观、公正地反馈给领导，发挥干群间的信息沟通作用。
三是评价与学习的作用。通过开展管理审计、绩效审计及其评价，为奖惩兑现提供依据；通过开展内控制度审计，对内部控制的健全性和有效性进行评价，为完善内部控制提供依据；通过审计过程的展开，进一步增强管理层对员工的透明度，也为单位内部财务人员提供相互学习的机会。
四是经济警察作用。在审计过程中对发现有损于单位利益行为及时地予以制止和查处，维护单位员工的合法权益，保护国有资产的安全与完善。
3.1.2在财务控制环节中推行三级审核制度
所谓“三级审核”是指在财务管理内部控制中，对每一笔经济事项均实行部门审核、财务复核、最高管理者审批的三级审核制度。这样可以减少财务管理中的漏洞，确保单位财产物资的安全与完整，确保单位经济活动的正常进行。主要做法是：
一是财产购进、领用、报废、处理的三级审核。避免管理粗放，造成财产物资的短缺与流失，以及不良资产的产生，对盘活单位存量资产也有一定作用。
二是货币资金支付中的三级审核。避免审批权限不明确，造成多头审批的混乱现象。审批过程中要严加调控，坚持先经营、后消费、先重点、后一般的原则，力争把有限的资金用足、用好、用活。
三是现金管理中的三级审核。避免财务人员的职务犯罪，保证单位财产的安全与完整，增加现金管理中的透明度。第一级审查，由出纳员自己进行现金盘点，做到日清月结；第二级审查是由财务负责人进行不定期监盘；第三级审查是由单位组织人员进行不定期监盘，监盘程序与第二级审查相同。这样确保了领导、群众对现金管理的安心与放心。
四是记账凭证中的三级审核。避免记账凭证输入错误，造成会计信息失真。第一级审核是记账凭证录入人员的自我审核。一般是在记账凭证未打印出来之前进行，审核的项目有原始单据的正确、合法、完整、记账凭证编制的正确性。如记账凭证中摘要的完整性、会计科目的适用性、金额的正确性等。第二级审核是财务部主管会计进行详细审核，主要包括审查记账凭证摘要是否准确、会计科目的运用是否正确、记账金额是否正确、原始单据是否有错漏等。第三级审核是财务部门负责人进行重点审核。当记账凭证打印后，财务负责人作最后的审核。这次审核主要是对那些容易发生错误的会计业务进行重点审核。
3.2提高会计电算化的使用效率和功能，加快财务工作从核算型向管理型转变
过去，会计工作主要从事事后核算，事前的分析预测和事中的控制因计算复杂而很难进行，导致财务人员重视账务功能，忽视了管理功能。会计电算化的运用将财会人员从繁重的算账、报账工作中解脱出来，把主要精力放在加强财务管理方面。然而，目前实行会计电算化的单位却只是以前手工记账的简单撮合，仍存在着重视报账功能忽视管理功能的现象。运用电算化时，采用软件的工资核算、固定资产核算等内容功能较强，而具备管理型功能的财务指标分析体系以及资金供求预测等模块，根本没有运用，不能充分发挥会计电算化对加强财务管理的功能。解决这个问题的关键是培养复合型的会计人才，适应市场经济和会计电算化工作的要求。会计电算化要求财会人员不仅应掌握扎实的会计知识和技能，还应对计算机和财务管理知识有比较深刻的了解。只有掌握了比较丰富的管理知识，才能根据本单位的自身特点，利用电算化的特点，为单位预测、决策和控制等管理工作服务。因此，单位领导应加大培养会计人员的投入，注意培养“会计—计算机—管理”型复合型人才，以促进管理工作的顺利发展，从而推动农业事业的发展。
3.3重视现金流量的管理，高效合理使用资金
大多数的农业事业单位的事业经费都比较紧张，经常可以看到一些事业单位因账上没有资金，挂出今日停止报账的“免战牌”，这样既影响安定团结，也不利用事业的发展。如何让有限的资金发挥更大的效益，加强现金的管理显得犹为重要。财务管理人员应做好以下几个方面工作：
一是加强财务的预测、计划功能，准确地预计现金的收、支、余。预测和计划是超前思考的过程，其结果并非仅仅是一个资金收支余量的数字，还包括对未来各种可能前景的认识和思考。准确的预测还会给单位带来利用各种机会的额外收益。
二是根据重要性原则，加强资金收支的管理。对重大项目、重要工作应给予资金与政策上支持，对非重要项目、工作的资金安排上应尽量暂时不付或缓付。
三是建立现金余额预警制度。根据单位历年事业发展的经验数据，财务部门应提出现金的最低存量。现金余额到了最低临界点时，财务部门应及时上报单位领导，提出解决办法和建议。帮助单位缓解暂时遇到的财务困难。
3.4建立周期化内部财务报表制度
随着事业的迅速发展，常规的月度财务报表已不再能满足管理的需要，建立周期化内部财务报表制度是一种必然。财务部或综合部可以根据单位实际情况将设计好的部门周报下发、汇总，并规定每周一上午上交到最高管理者手中。周报可以有各部门费用预算执行周报、现金流量周报、投资分析周报、重大经济事件、问题的临时报告等，使领导层随时掌握本单位内部及各部门的财务动态，及时为领导决策提供动态的财务信息，真正达到财务管理促进单位事业发展、控制风险和提高效益的功效。
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