论新形势下的财政效益审计
简介： 《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出：今后五年审计工作的主要任务是：积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”，即实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效 ...
《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出：今后五年审计工作的主要任务是：积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”，即实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。效益审计的重点是揭露管理不善、决策失误造成的严重损失和国有资产流失等，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。五年规划是审计署在全面总结和分析我国审计工作二十年来的经验和世界审计发展的潮流之后，把效益审计作为一个独立的审计类型付诸于我们未来的事业。这对我们审计实务工作者、审计理论工作者都是一个全新的课题，需要在实践中和理论上全面实践。
（一）正确理解和把握效益审计的定位，充分认识效益审计的难点。
根据审计法的规定和审计工作发展实际，今后审计工作要全面监督财政财务收支的真实、合法、效益。二十年来的审计工作虽然取得了很大成绩，但在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支合法性的范畴。在审计体制建立的开始主要是搞合法性审计，近年来注入了真实性的内容，工作中虽然涉及到一些效益方面的问题，但尚未把效益审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索。当前财经领域违法违纪问题仍然比较普遍，这要求今后审计工作必须把真实合法性审计继续作为重要任务来抓。同时，必须在效益审计方面积极探索。这是因为：（一）形势的发展对审计工作提出了新要求，需要审计工作不仅在查处违法违规方面履行好职责，还要在促进提高财政资金使用效益方面发挥更大的作用；（二）二十年来我国审计工作取得了长足的发展，在软件和硬件上都为我们开展效益审计打下了必要的条件，开展效益审计的时机已成熟；（三）开展效益审计符合国际潮流，这也是我国审计与国际审计发展接轨的需要。因此，五年规划要求今后要全面履行审计监督的法定职责，这是符合实际情况和审计工作发展趋势的。
开展效益审计是今后五年提高审计工作水平的重要举措，也是审计工作的发展方向，是现代审计的主流。目前，我国经济社会的管理水平不高，财经领域违法违规问题还比较普遍；各项基础管理比较薄弱，缺乏完善的效益评价标准体系；审计人员的素质、能力和工作水平，也不完全适应效益审计的需要。因此，必须从实际出发，积极探索中国特色的效益审计路子，不能完全照搬国外绩效审计的模式。在效益审计中应把握以下原则：第一，应当把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索，不能满足于在真实合法审计中发现一些效益方面的问题；第二，我国目前的效益审计应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，而不是象国外那样搞全面的效益评估。第三，效益审计的范围主要是财政性资金，主要以促进提高财政资金的管理水平和使用效益为目的。
尽管审计署五年规划对效益审计提出了较高的要求。但是，要完成在2007年效益审计力量占整个审计力量的一半左右，任务不轻。首先效益审计特别是财政效益审计是一项没有完整模式的审计类型，需要在探索中渐进发展。其次，在实际工作中，要面临许多技术性的问题，如审计报告标准、审计评价标准、审计风险控制、专家意见鉴别等。因此，只有全面分析工作的难点，才能把握工作的重点。从实际情况看 ,主要的难点有：
1.财政体制本身对效益审计的掣制作用。财政体制是财政审计的重要载体。从目前的情况看，社会主义市场经济体制的公共财政框架尚未建立。从收入情况看，中央和地方的财权已基本确定，这样，对审计不会产生多大的牵制作用，如国税审计、关税审计等已步入正轨。但是，对财政效益审计产生掣制作用主要来自于支出。一是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存，支出中的“越位”现象比较普遍，“缺位”矛盾也相当突出；二是财政支出结构性差异十分突出，财政管理和控制机制尚未健全。财政支出中的“越位”和“缺位”的矛盾，使财政效益审计在实际执行中首先面临较大的不确定性，面临政策法规、技术标准和评价指标等各方面的困难。以转移支付为例，目前这项政策成为我国处理中央与地方政府财力关系的重要手段。但是，由于转移支付没有一项专门的法律来确定中央和地方的财力分配关系，在具体的使用中往往存在预算不细化、预算管理不透明、资金分配随意性大和预算不完整等问题,结果出现置换、挤占挪用财政资金和向人大瞒报预算情况等，这些问题看起来是真实性的问题，其实与效益性紧密相联。比如说，支农资金、教育专项资金、以工代赈资金、专项扶贫资金等，这种资金的社会效益性直接与经济效益紧密相连，是财政效益审计的重要方面。
2．转变观念意识，积极开展财政经济效益审计
转变观念,实现财政审计工作方法的创新，是实现财政效益审计的重要前提。随着市场经济的发展，审计领域不断拓展，审计环境正发生着重大变化，要求政府使用有限的资源而最大限度地向社会提供公共服务，提高工作效率和效果。审计监督由传统的合规性审计向检查内部控制和经济效益延伸是形势发展的需要，审计工作不仅在查处违纪违规方面履行好职责，还要在促进提高财政财务管理水平和资金使用效益上发挥更大的作用。但是，对于财政经济效益审计目前还有不同的认识。一种观点认为,财政同级审和上审下难度本来就大,开展效益审计的内在需求没有真正产生。另外一种看法是,虽然我们近年来也搞了一些效益审计，但是，目前的人员素质等条件的限制可能开展效益审计有困难，出力不讨好。我们认为,这两种认识都失之偏颇,存在一些不同的认识也是情理之中的事。新形势下的财政效益审计应当是全新的、基于真实性基础上的独立的审计类型。是将行政事业、农林水、固定资产投资、社保等内容,纳入财政效益审计的范畴，整合审计资源,实现由传统的、单一的财政审计向各专业审计一体化转变，以便全方位、多层次的评估和反映整个财政经济活动对社会公众和社会公益支出的优劣，使我国的财政审计真正与国际上的财政审计和政府审计趋同，体现全球化的特点。因此，需要我们在认识上解决问题。如果这个问题不解决，首先在决策层和执行层产生一定的抑制作用或过激性，对财政效益审计的发展不利,特别是审计机关的决策层,需要从前瞻的战略来认识和理解这个重要问题。
3.财政效益审计亟需全新的审计理论支持 。二十年以来,我们的审计理论整体落后于审计实践。主要表现为：理论只注重于对理论学科自身的研究，没有更多的关注我国现实的审计操作、审计技术的应用，理论与实践的脱节造成了对理论资源的浪费；财政理论与财政审计理论油水分离，没有达到相互指导、相互借鉴和相互吸收的水乳交融状态；审计理论特别是财政审计理论缺乏系统性和针对性，对未来的审计工作不能起到指导作用；以经济效益审计为例, 审计理论只限于介绍、诠释和认识阶段,没有把我国的审计实践与世界审计先进理论有机结合起来。因此，我们的财政审计理论应当紧紧围绕五年规划，全面构筑社会主义公共财政审计框架,对财政经济效益审计的定义、程序、标准等进行全面的阐述，需要我们业内的理论家和实践者要有良好的合作精神和勇气。一是理论要有超前性，对我国建立社会主义公共财政的理论进行深入探讨，打破审计、财政和理论界的门户界限，开展理论交流，相互补充。二是要有世界性。要针对世界经济全球化的特点，重点研究发达国家财政理论及审计理论，研究西方公共财政效益审计准则和质量控制体系，使中国财政审计融入现代世界审计潮流之中。三是实用性。所谓实用性就是审计理论的研究要为实践服务，在未来的中国财政效益审计中起到理论指导实践的作用。
(二)财政效益审计的模式构想
财政效益审计的基本目标是促进公共财政财务支出和资源在社会公共领域的经济、公平和有效，公共财政支出的来源是纳税人的支出，这些支出是否公正、公正和有效，是社会的民主要求。从民主公开的角度和世界审计发展的潮流看，加强审计结果公开，接受公众的监督，求真务实已成为必然。在这个过程中充分体现：审计监督（过程） 被审计单位（执行和反馈） 公众（民主监督） 政治文明（社会效果）,最终体现人民（公众）的监督，促进政府廉政，体现参与管理国民经济的权力。正如李金华审计长指出的那样：要从查处严重损失浪费入手，积极探索经济效益审计。因此，财政效益审计的核心要从公共支出和资源的经济性、效率性、效果性等方面进行全面审计评价。
从我国的现实情况看，财政效益审计还不能一步到位，必须体现“先易后难，循序渐进，稳步推进”的原则，分阶段确立审计目标。从实践情况看，财政效益审计目标大体可分为以下几个阶段：
初级阶段即公共支出的经济性审计。既然财政效益审计是一个全新的审计类型，又无经验可鉴，因此，必须要从我们社会主义市场经济这个基本前提出发，以科学的发展观指导我们的工作。在初级阶段，要立足财务收支审计，在揭露严重影响效益问题的基础上，拓展财政效益审计，重点放在“经济性”即社会公共财政资金的节约上。对重点部门的重点资金、重大的政府投资项目等财政支出比较集中的部位开展效益审计。这样，一是目标的主要明确，二是容易操作，三是探索积累经验，为全面开展财政效益审计打基础。
提高阶段即全面的财政效益审计阶段。在这个阶段，要在总结、吸收和消化的基础上，全面建立一整套的适合我国审计制度的财政效益审计制度，包括财政效益审计制度、评价指标体系和操作规范，使在初级阶段启蒙的、零碎的、分散的、无体系的财政效益审计发展为一个适应我国审计体制的全新审计模式。这些内容主要有科学预算定额和支出标准，效益审计准则等，最终形成与公共财政相配套的财政效益制度，促进我国公共财政对全社会资源的公平分配，使财政支出透明化，体现社会主义公共财政的民主性。
升华阶段即基于提高阶段的全面的效果性财政效益审计。中心内容是全面、客观地评价财政支出的社会经济效益，最终体现财政支出的预期目标与实际结果的吻合性或接近度。因此，效果性审计应当成为效益审计最高目标。只有这样，公共财政才能体现人民当家作主的阶级性，才能体现公众对政府效率的关注，也是我们社会主义公共财政的真正目标。
（三）财政效益审计内涵
社会主义市场经济条件下的公共财政的最大功能就是通过政府配置资源来解决市场失灵问题，矫正市场的盲目性。从我国的实际情况看，财政支出范围主要包括：政权建设领域支出、事业发展领域支出、公共投资领域支出、收入分配调节领域支出等。这些支出都是财政效益审计的内容，审计机关应当重点关注财政管理及耗用资源较大，效益目标易于确定的支出项目。在起步阶段，项目不要过多，目标不要过于宽泛，要有重点，要有典型性，评价和反映的问题要重点突出，有说服力。
一是要突出财政支出管理审计。财政是社会资金的再分配。财政效益审计应重点关注财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求，有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制；分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化；分配中是否体现了“成本效益”的原则。通过审计促进建立起一个支出规范、管理科学，分配公平、合理、效率的财政机制。财政效益审计还必须着重对财政支出管理配套措施进行审计。
二是要强化对公共部门审计。开展行政成本审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价其经济性、效益性，将审计成本转化为财政管理成果，遏制行政成本的过渡膨胀。
三是加强对财政转移支付和专项资金审计。对转移支付，一要关注转移支付形式的规范性，看公共服务是否符合均衡化原则；二要关注一般性转移支付的科学性；三要关注专项转移支付是否存在随意性和透明度差的情况。
四是继续深化公共投资审计。近年来，投资效益审计先行，为我们进行财政效益审计积累了许多经验，也赢得了良好的社会赞誉。如全国机场审计、水利资金审计和现在开展的医院医疗审计，社会媒体都做了很好的报道，社会反映良好。因此，公共投资建设项目效益审计应从效益出发，对投资项目的前期决策工作、设计工作、投资估算、设计概算以及预算编制进行全程审计。同时，要结合最近国务院出台的投资体制改革的目标，在立项的科学性、项目建设的进度合理性、资金管理使用及建设成本的合规性上下工夫，促进投资决策科学规范化，减少投资决策失误导致损失浪费，节省工程成本，提高资金使用效益，为财政效益审计作出示范和有益的探索。
（四）对财政效益审计方法思考
财政效益审计是一项崭新的工作，既无先例可言，又无现成的方法，需要我们做大量的探索性的工作，在方法上有所创新。
一是要搞好审前调查，制订好审计方案。在充分考虑时间、成本和质量的基础上，搞好审前调查。现在看来，搞好审前调查，是搞好效益审计的重要一面，能起着事半功倍的效果。在审前调查阶段，关键是摸清家底，明确审计重点，为正式的审计打好基础，使审计方案更接近工作实际，更符合实际需要。
二是整合审计资源。财政效益审计不同于传统的财政财务收支审计，需要通过一定技术和建立一定数量的模式等手段来判断效益，而整合审计资源就十分必要。首先要打破专业界线，在审计队伍中实现专业耦合，优势互补。同时，要建立专家队伍，包括外部专家，使之成为财政效益审计的咨询专家库。
三是要实现审计工作重心的转移。财政预算执行审计的发展，对财政资金使用效益审计的要求越来越高，进一步开展并作好经济性、效益性和效果性的检查和评价势在必行。各级审计部门对财政效益审计必须要有足够的认识和思想准备，要从人才储备、软件建设和审计管理上有足够的重视和实际行动，现在不是讨论效益审计可不可以，而是要准备怎么干的问题。
四是要注重效益审计的研究。财政效益审计的内容，应以财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管为重点，审计分析财政资金调控和管理的有效性，预算分配的科学性、合理性、公允性，加强重大建设项目投资、专项资金的监管力度，检查有无重大财政资金的损失和浪费。审计机关要研究不同行业、不同领域效益审计的重点内容，为开展效益审计提供可参考的依据。
五是要尽快制定财政效益审计的评价方法和标准。国家最高审计机关要针对财政效益审计的实际，进行调研，并组织相关专家（包括各级审计实务工作者），制定一套较为完整的富有指导性的评价标准体系。在此基础上，根据具体审计项目确定评价内容。需要注意的是，在评价的技术标准上，应以财务收支审计为基础，渗透效益审计评价的内容；以国家审计准则为基础，创新效益审计评价的程序、方法。
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