审计工作要为建设社会主义新农村服务
简介： 建设社会主义新农村，是切实解决“三农”问题的重大战略举措。党的“十六”大以来，党中央、国务院下大决心增加农业的投入,提高农业投资在国家基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中的比重，发展农业和农村经济的新思路、新措施已初见成效。可以相信，随着中央一系列政 ...
建设社会主义新农村，是切实解决“三农”问题的重大战略举措。党的“十六”大以来，党中央、国务院下大决心增加农业的投入,提高农业投资在国家基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中的比重，发展农业和农村经济的新思路、新措施已初见成效。可以相信，随着中央一系列政策的进一步实施，“三农”问题会逐步解决。但是，我们也应清醒的看到，农业基础设施建设是治国安邦的大事, 在目前和今后较长时间存在的问题比较多，“三农”工作具有复杂性、艰巨性和长期性的特点，审计工作如何在建设社会主义新农村中发挥作用是值得我们思考的问题。
一、深入分析现阶段农业资金管理使用中存在的问题和原因
社会主义新农村建设是一个系统工程，无论在广度和深度上都有了新的内涵，要深刻理解，科学把握。在目前和今后较长时间，审计机关的工作重点之一是围绕社会主义新农村建设，加强审计监督，集中反映农村的焦点、难点和盲点问题，提出改进建议，把中央、国务院的惠农政策落到实处。
制约中国经济长远发展的问题是农业，农业的重点问题在中西部，中西部的难点在“老、少、边、穷”地区。通过我们近年来的审计发现，农业资金来源渠道较多,资金性质复杂, 概括起来表现为“三多” 。一是层次多。在农业资金中有中央专项资金，也有省、地 (市)、县、项目配套资金，还有国际贷款和赠款等;二是资金渠道多。资金中既有财政专项资金和金融政策贷款，也有单位、个体、农民自筹资金及其他引进资金;三是管理部门多。资金涉及的项目管理中，一些职能部门如农业、林业、水利、生态、土地、民委等部门都在管理项目资金。目前农业资金的管理和使用中普遍存在的问题是：（一)挤占、挪用、借用、滞留、拖欠支农专项资金,改变支农贷款资金投向现象较为普遍。(二)未能按照农业生产的需要及时拨付农业生产专项资金,一些季节性强的农业项目受到影响。(三) 一些项目实施单位执行基本建设程序不规范,存在擅自调整建设内容、工程质量不高、会计核算不规范等问题,重投资、轻管理的现象比较普遍。(四)配套资金少或不到位。根据我们对某省涉农水利资金的调查，全省地县配套资金不到位达5000多万元，一些扶贫专项资金没有按规定专户储藏。（五）部分地区将财政扶贫资金改变为有偿资金使用。（六）擅自变更资金计划。如某省发展改革委员会在200年至2003年的涉农水利资金计划中，随意调整国家发展改革委员会下达的投资计划7.6亿元。
农业资金的管理和使用中存在的问题在县一级比较集中，原因主要有：
（一）、财政管理体制不顺。现行财政新旧体制双轨运行，县级财政上解基数过高（包括向地、市财政上解的财力），留给县级的自有财力十分有限，造成部分县级财政基本能够维持“吃饭”财政，部分县形成了大收入、小财力甚至赤字财政的局面。虽然上级财政以转移支付方式将大部分财力划转到县级财政，但都属于专项资金，具有特定的用途，县里统筹财力的力度有限。由于财政体制的原因，造成县级财政经常性收入大幅度减少，在保财政供养人员工资等刚性支出的压力下，安排其它资金难免会捉襟见肘，这也是县级财政安排支农资金比例逐年下降的主要原因。
（二）、县级财政预算安排财政支农支出资金少。部分县域经济发展相对滞后，县乡财政普遍困难，在地方一般预算支出的总量中，用于行政管理和部门事业费支出占有很大的比例，保工资运转是第一需要。在财力有限的情况下，个人部分支出的不断增大势必造成专项资金投入的减少,农业科技三项费用的安排更是紧之又紧。财政支农资金预算安排增长缓慢，从而造成农业基础设施建设缓慢，抵御自然灾害能力较差，反过来又制约当地的经济的发展。以我们2004年对西部某省的一个县调查为例,该县当年一般预算收入为2944万元,各种财政赤字达3.3亿元,县级债务1亿多元,占当年可用财力的107%,县级财政压力可见一斑。同时，由于农业投入具有公益性质，项目的社会效益和生态效益相对较高，经济效益相对低下甚至没有效益，而且很难进行评估或计算，部分地方政府在局部利益驱使下，将农业资金如农业综合开发资金投向急功近利的产业寻求短期收益，导致对农业投入幅度下降。
（三）、县级政府各部门管理财政农业专项资金体制不顺，职能交叉重叠，效果效益不佳。从目前农业专项资金管理情况看，涉及县级财政、计划管理及扶贫办、农业综合开发办；行业主管部门又涉及农业、林业、水利、畜牧、农机、科技等。这些部门的交叉管理和多头管理容易导致出现如下问题：一是政府宏观经济管理部门直接或牵头管理工程，不利于工程监督管理和尽快实施。审计发现，在一些县的工程管理中，县发改委既负责项目立项，又负责工程管理和实施。如西部某省3个县，由县发改委管理的人畜饮水工程均是在没有批准项目建议书、可行性报告、初步设计和开工报告等基建程序的情况下转入下一阶段的，这不可避免地造成工程管理和监理出现质量问题。二是同一类型项目由多个部门管理，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。如近年来在西部省份实施的人畜饮水解困工程，在县发改委之外有县以工代赈办、农业综合开发办、扶贫办等多个部门管理的问题。三是县级农业主管部门为满足自身经营需求，普遍开展经营创收活动，这种政企不分的现象，既容易影响行政管理和服务职能的发挥，也不利于建立正常的财政支农资金投入机制。如在某省的一个县11个饮水工程中，有10个工程由没有资质的单位施工。这些无资质的公司与主管部门有着千丝万履的联系，部门利益直接影响了农业资金的有效使用。
（四）、重要钱、轻管理，挤占挪用资金、套取骗取项目资金的现象没有得到有效遏制。由于财政体制的原因，特别是中西部地区县乡财力基本上是吃饭财政，基础设施建设等投入都依赖于上级财力，尤其是中央专项资金，部分单位或个人都想方设法争取项目，取得资金。一旦争取资金成功，项目的管理就会出现问题，如挪用资金弥补机关经费不足，挤占、挪用、套取、骗取项目资金，部分人员涉嫌个人犯罪等问题。产生这些问题的主要原因在于财政支农工程项目没有建立严格的项目管理监督检查机制，缺乏一整套全程的监控措施。
二、紧紧围绕审计工作服务于建设社会主义新农村这个主题开展工作
（一）、树立科学的发展观，转变观念，加强和深化农业专项资金审计。我国是一个农业大国，传统农业仍然占有相当的成分，农业的产业化还没有形成，农业综合开发还处于萌芽状态，部分地区的温饱和脱贫问题还没有完全解决，农业和农村问题仍然是中央和地方政府关注和亟待解决的重要工作，加强对农业资金的审计监督是我们审计部门和审计人员的重要职责之一。因此，要树立对“三农”工作的长期性、复杂性和艰巨性认识，通过不断提高审计工作质量, 为实现农业、农村经济持续稳定发展和不断增加农民收入提供服务。一是要抓住资金源头,从“大”处做文章。要按资金流向逐级进行审计, 督促各级各部门按期足额拨付资金。比如，近年来，中央财政拿出数百亿的资金支持农村税费改革，资金使用的怎么样，效果如何，农民是否得到了实惠；中央直补农民的种粮资金使用的如何，是否存在截留挪用的问题，都需要逐级审计。二是要抓资金的流向和最终使用点，在“细”上下工夫。对各种专项资金，要按照使用范围和资金流向跟踪，审计中对直接关系到农民群众切身利益的问题,要进行揭露和审计公开。三是加强对建设项目的审计检查,抓“亮点”。通过检查项目实施情况,重点查处有无擅自变更项目计划、虚报冒领项目工程资金和截留挪用支农资金的问题。四是加大对农业专项资金的审计调查。对出现普遍性、典型性和苗头性的问题要从国家长治久安的角度去反映。在审计调查的基础上，结合现有财政管理体制和专项转移支付制度，总体把握财政支农资金的投入情况、结构变化和投向变化，全面反映和评价政府财政支农资金管理使用现状，为规范政府各部门职责权限，制定农业投入、产业结构调整等农业宏观政策提供依据。
（二）转变观念，与时俱进，逐步探索农业效益审计的新路子。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出，要实行财政财务收支的真实合法与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，这为农业审计指出了方向。因此，审计的重点不应只停留在监督财政资金和信贷资金的拨付和支出的真实性、及时性方面,审计的目标也不应只定位在真实性、合法性上,而是要适应我国农业的新变化,逐步加大农业效益审计的分量。一是在资金使用效益上下功夫,向绩效审计领域延伸。二是与时俱进、不断转变观念,改进审计方法，实现从传统的财务收支审计逐步向工程预决算审计，从事后审计向事前、事中审计的“两个转变”，把违纪违规资金控制在最小限度,充分发挥农业资金的使用效益。三是以“三个有利于”为标准,实事求是地处理审计查出的问题。农业资金政策性强,涉及面广，有鲜明的导向性。在审计界定上，对有明确具体政策规定的要严格按政策规定处理；对没有具体政策规定的,要以 “三个有利于 ” 为标准,按照科学发展观的要求,综合分析,做出衡量判断,实事求是、客观公正地提出处理意见，目的是搞好整改，加强管理;对政策规定不完善或没有明确政策规定的情况,要进行客观分析,摸清情况,以审计简报、专题报告的形式如实上报反映,以利于问题的明确和统筹解决。
（三）加强对财政专项资金政策的执行及落实情况的审计，不断反映农业和农村中出现的新问题。农业专项资金审计，除了真实合法性审计外，一个更重要的方面就是要监督检查国家政策执行和落实情况。通过大量的审计调查，充分了解农业中出现的新情况、新问题，为国家制定和调整农业政策提供依据。同时，要利用审计部门的工作资源和熟悉政策优势，向有关农业主管部门提出合理化建议，加快农业政策的落实，不搞“一刀切”，防止形式主义。如在西部某省水利项目中，一方面中央财政要求参与投资的地方项目要按照1：1或1：0.5的比例配套资金，另一方面地方配套资金严重不足。地方为了争取中央资金，表面“承诺”配套资金或中间抽逃配套资金，结果造成建设资金不落实、工程质量和标准及工期无法保证等，这些问题在农村义务教育、扶贫攻坚等项目中普遍存在。因此，国家有关部门应调整现有的农业资金配套政策，对一些上级财政资金要求地方配套问题，可考虑少数民族或贫困地区不配套或少配套，有多少钱办多少事，实事求是办农业。
(四)建立长效机制，立足“审、帮、促 ”,加强管理,提高资金使用效益。一方面，审计机关要建立上下互动机制，和财政部门要建立信息沟通机制，达到资源共享。对地方使用的中央农业专项资金的计划安排和使用情况进行全程监控，建立资金管理的预警机制。另一方面，针对审计查处的问题提出改进意见和措施,促进加强管理,关键和重点是促使建立健全内部控制制度,促使农业专项资金管理规范化，从根源上帮助找原因、查漏洞,尽量减少资金运行中的跑冒滴漏。
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