不发达地区实行国库集中支付对策初探
简介： 2001年国务院第九十五次会议明确中央六部委为财政国库管理制度改革的试点部门，并自2001年7月1日起开始国库集中支付制度试点，标志着我国国库集中支付制度改革正式启动，随后试点在我国各省市逐步展开，笔者于2003年作为不发达地区基层单位人员也参与试点，在试点中也发现有许 ...
2001年国务院第九十五次会议明确中央六部委为财政国库管理制度改革的试点部门，并自2001年7月1日起开始国库集中支付制度试点，标志着我国国库集中支付制度改革正式启动，随后试点在我国各省市逐步展开，笔者于2003年作为不发达地区基层单位人员也参与试点，在试点中也发现有许多需要关注和改进的地方。现就不发达地区实行这项新制度过程中应注意的问题及对策作初步探讨。
一、不发达地区实行国库集中支付制度的意义
就全国而言，实行国库集中支付制度利大于弊，意义很大，但作为不发达地区以下两点更能凸现其好处:一是实行国库集中支付有利于库款统一调度，提高财政资金使用效益。不发达地区财政收入少，可利用资金量小，过去由于多头拨款和资金多户头存放，使大量资金沉淀在基层账户上，不能有效利用时间差增加效益。实行国库集中支付后，预算单位由分散账户存放变为单一账户存放，由层层下拨变为国库集中支付，单位账户余额始终为零，把暂时不用的资金集中在国库，有利于财政资金的统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，用于干大事、干急事，可管好用活闲置资金，提高财政资金使用效益。二是实行国库集中支付有利于强化专项资金的使用监管，防止单位挤占、挪用、截留，使专项资金切实用在建设项目上。对于不发达地区预算单位来说，部门预算的编制、执行，基本无须用国库集中支付强化监管，财政预算全面实行基数包干，严格按照“以收定支，量入为出，量力而行，尽力而为”的原则和“一要吃饭，二要建设”的要求预算，公用经费预算不足，所以强化专项资金的监督管理应是国库集中支付的重点所在。实行国库集中支付后，可以有效地改变过去账户上“只要有钱就可用，钱上又没写‘专项’，只要‘专项’不开支，谁也拿我没办法”的被动局面，财政、审计部门可根据国库专项资金类、款、项开支线索，毫不费力地监督专项资金使用中是否存在挤占、挪用情况，使国家专项资金真正用到刀刃上，用在建设上。另外，对一些建设项目清楚、使用目的明确、可直接落实到项目实施者手中的专项，可进行直接支付。由于实际资金不经过一级级单位账户，单位想挤占、挪用、截留专项资金已不可能。有效的保证了项目建设资金到位，项目建设的开展。
二、不发达地区实行国库集中支付试点中应关注的问题
我国地域辽阔，不同地区经济发展水平相差悬殊，财政收支状况也不尽相同，对于西部不发达地区，特别是不发达的市、县，在实行国库集中支付试点时应关注以下问题。
1、国库集中支付如何监督部门预算实施的问题。就部门预算而言，中央和地方不同，发达地区与不发达地区也不同。中央部门和发达地区编制预算时根本不考虑工资发放，主要考虑的是基本建设项目、专项资金和公用经费预算的多少，因此在实施部门预算时，确有必要强化对预算和执行进行监督。由于实施有效的国库集中支付，一些虚列、不实、无法实现的项目被自然而然的发现；挤占、挪用等现象被制止。而不发达地区的预算基本上是吃饭财政，相当一部分单位连工资都无法按时发放，预算时只考虑非常少的一点公用经费，甚至连维持起码的单位正常运转都谈不上，因此如何用国库集中支付来达到监督部门预算及执行情况，对于发达地区和不发达地区监管的重点和内容应有所不同。
2、实行国库集中支付应具备的硬件的问题。国库集中支付优点之一就是要达到快速、准确，因此一般要求应以电子文档传递、上报、录入、审批。这就必须具备一定的硬件基础，最起码应该有计算机、打印机。因此在试点和实行时应该首先考虑单位的经济情况、人员多少、办公设施状况等，看能否达到以电子文档传递、上报、录入的要求，是否需要代报、代录。在试点中因硬件达不到要求，由财政部门代报、代录的情况确实存在，不仅增加了财政部门的工作量，而且达不到试点的效果。
3、国库集中支付软件设计问题。为满足中央和地方国库集中支付改革的需要，财政部和地方财政部门都委托一些软件公司相继开发了一些国库集中支付软件。软件的设计虽然暂时满足了试点的大部分要求，但在界面的设计上、操作的难易度、实用性、人性化、代替手工、联网功能、超前化的程度等方面仍然存在许多不尽人意的地方。所以在试点前，对软件设计单位选择上至少要求有较为丰富的财务软件设计经验，在试点中组织财政和预算单位中的有软件操作经验的人再参加软件改进，并不断完善，才能促进国库集中支付工作。
4、银行内票据交换问题。包括商业银行与国库之间的交换、商业银行之间的交换。要尽量考虑如何加快交换进度，实现实时清算。避免因零余额账户开设和交换，使预算单位单位的水、电、电话费等托收无承付业务，无法在试点银行运行而被迫取消而少了银行间结算的一项业务的情况出现。
5、国库集中支付运行成本问题。改革就是为了提高效益、降低成本。由于实行国库集中支付，财政部门将用款额度要细分至最基层预算单位，记账、下达用款计划、审批，要经过“二上二下”，大大增加了财政国库部门和预算单位的工作量，没有专门的机构和人员是无法做好此项工作的。而预算单位主管部门要对所有的下级单位的用款计划和直接支付申请进行审核、汇总和上报，不增加人员也是很难做好此项工作的，加之软件设计、银行等方面的问题，许多工作还要靠手工操作，很多时间又要用来跑银行、跑财政，极大地增加了预算单位财务部门的工作量。所以这就涉及一个成本和效益的问题，对于不发达地区，我们是否能真正计算一下因实行国库集中支付带来的效益和我们需要投入的比例关系。
6、选择试点单位的问题。国库集中支付是一项全新的、难度比较大的工作，在试点单位的选择上应考虑以下几方面的问题：一是预算单位是否具有代表性，是否已实现电算化，能否达到总结试点经验、发现问题、及时完善的目的；二是人员素质能否达到要求，理解力如何，能否完成此项工作，是否会引起记账混乱；三是财务人员是否操作过计算机，有没有软件操作经验；四是试点商业银行的规模如何，能否接纳众多单位和人员，硬件条件是否具备，人员是否能胜任零余额账户核算的要求，服务态度如何等。在试点中的确存在由于所选某商业银行对国库集中支付理解不到位，匆忙应付，加之办事人员素质差、服务不到位，常造成错账、单据丢失、对账不清、业务不能按时办理等，引起预算单位的不满，给试点工作造成了一些被动，应引起高度重视。
三、不发达地区实行国库集中支付对策分析
作为不发达地区，应该实事求是，用科学的发展观对待国库集中支付改革，不能人云亦云，不能不切实际的照搬照抄，全面实施。要通过试点发现问题，并积极探索切合实际的解决问题的办法，为试点工作的深入和扩大范围铺平道路。由于国库集中支付是一项政策性强、涉及面广的系统工程，不仅涉及财政、国库、银行、预算单位等许多部门，还涉及财政资金的拨付程序、支付方式、账户设置、账务处理、银行结算方式、对账方式等的变化，而且还直接影响到预算单位的管理方式、工作习惯等，因此从试点情况出发，作为不发达地区实行国库集中支付采取的对策有以下几点:
（一）制定规章制度，规范试点运行。目前国库集中支付尚处于试点和推广阶段，各地各单位所处的角度不同，遵从度也不一样，为规范其正常运行，防止出现偏差，各地应在遵照财政部、中国人民银行颁布的有关国库集中支付的“方案”、“办法”和“制度”的基础上，结合当地的经济发展、财力状况，制定切实可行的符合当地财政管理改革需要的“办法”等，使国库集中支付有法可依，以促其正确运行。
（二）围绕改革措施，坚持便利原则。国库集中支付作为一项新的改革措施，其中之一就是改变过去资金拨付层层下达、环节多、流转慢的弊端，通过改革要达到方便各预算单位用款，使资金运行快捷、准确。如果新的改革措施不仅不能达到这个目的，反而更加增加了繁琐度，运行更慢，不能达到便利要求，就要多思谋，是在什么环节出了问题，并有的放矢的解决，才能使这项改革得到支持和拥护。
（三）降低运行成本，保证改革成效。不发达地区只有坚持节约和提高效益并举，经济才能发展。由于实施国库集中支付，加强了财政资金的统一调度和管理，不仅盘活了一部分沉淀资金，支持了地方经济发展；而且由于抓好了专项资金的监管运行，还避免了资金的挤占、挪用、截留，在一定程度上也为地方经济发展提供了保障。但我们也应时刻注意，改革的成功不能以增加成本为代价。不能因为实行国库集中支付，工作量大了就要增加机构、增加人员，这样无形中将会增加了改革的成本，就会出现得不偿失，改革也就是去了光彩。
（四）积极稳妥，分步实施。国库集中支付的实施是一项庞大的系统工程，其基本功能的实现应具备以下几个条件：其一就是国库单一账户的设立，包括国库单一账户、零余额账户等，它的设立可通过行政行为来实现。其二是财政支付信息系统的建立。该系统要求运用计算机网络将财政部门、国库、预算单位、商业银行连接起来，适时将预算指标信息和支付信息进行传递，达到快速、准确。其三是银行间适时清算系统的建立，及时对预算单位零余额账户进行资金清算。其四是各预算单位财会电算化达到初级以上水平，财务人员素质较高，有一定操作计算机和软件的经验。其五是国库集中支付的软件设计完善。
从不发达地区的情况看，以上大部分条件都不具备，而国库集中支付改革是必须要实施的，因此不发达地区应从本地实际出发，先行试点取得经验，然后完善措施，分步实施，最后走全面实行的路子。一是选择一些代表性强、财务管理有序、财务主管经验丰富、具有一定硬件基础的单位，特别是已实现财会电算化，最好是主管部门已基本实现本部门会计集中核算的单位，这样实施难度小，并能随时发现问题、总结经验。二是软件的设计应尽量人性化，简单实用，模块组合紧凑，界面明晰，能在录入、上报时代替手工操作，实现自动化，特别是要解决因零余额账户按类、款、项细分对账造成出纳工作量大的实际情况，并能从长远考虑，解决网上传输的问题。三是在商业银行的选择上要引入竞争机制，选择一些服务设施齐全、服务态度好、质量一流的银行开展此项业务，能达到事半功倍的效果。四是加大培训力度，通过会计人员继续教育等多种培训手段，提高财会人员对国库集中支付的认识，为随后的实行奠定基础。五是对一些条件不太成熟但又有专项资金的单位，先行进行专项资金的国库集中支付，待条件成熟后逐步过渡为全面国库集中支付。
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