省管县体制下市级财政问题研究
简介：
财政是为实现政府职能服务的，有一级政府就要求有一级财政，即通常所说的“一级政府、一级财政”。目前，省以下的财政管理机构分为省、市、县、乡四级，实行中央统一领导下的分级管理模式。长期以来，河北省一直沿袭着由省至市至县至乡的逐级管理体制，根据事权划分，这种管理体 ...
财政是为实现政府职能服务的，有一级政府就要求有一级财政，即通常所说的“一级政府、一级财政”。目前，省以下的财政管理机构分为省、市、县、乡四级，实行中央统一领导下的分级管理模式。长期以来，河北省一直沿袭着由省至市至县至乡的逐级管理体制，根据事权划分，这种管理体制赋予各级财政以一定范围的管辖权和自主权，尤其是1994年实行分税制以后，我省地方各级财政注重收支管理的主动性和自主性进一步提高，各地寻求新的经济增长点、培育新的财源的积极性空前高涨，在加强财政管理方面也进行了很多有益的探索。
财政管理体制通常指政府预算管理体制，它作为划分各级政府之间和同级政府财政机构之间财政和财力的根本制度，在财政管理中具有十分重要的作用，财政管理体制的优劣、健全与否，直接影响着财政管理的成效和经济秩序的形成，对于财政管理系统整体功能的发挥也具有重大意义。作为与行政管理体制相适应的传统的逐级管理模式，在迅速适应我省的经济改革的要求方面成效显著，特别是加强了上下级财政间的紧密联系，促进了统一的财税政策的贯彻执行，极大推动了各级政府根据区域特点发展经济、培植财源、加强财政收支管理的统一协调。
分税制以来，尽管我省各级政府的财政收入均以较大的增量逐年稳步增长，财政收入占GDP的比重逐年提高，财政形势日益改善，但是县乡两级财政的问题却越来越严重，县乡财政供养人员的工资拖欠形势日趋严峻，基层政权运转和社会事业发展对财政资金的需求越来越失去保障，已严重危及社会稳定和社会事业正常发展。虽然省级财政调剂了大量资金和财力予以保证，但由于管理环节多、事权划分不合理、转移支付不规范等等原因，还是不能完全解决工资拖欠和政权运转问题。为此，我们提出了“省管县”的财政管理体制改革模式（见《河北经济研究》283期）。
所谓“省管县”财政管理体制，其主要内容是省级财政将转移支付资金直接确定到县、将预算资金直接拨付到县级财政的管理模式。省管县体制绕开了市级财政这一环节，实现了省对县预算管理“直通车”。省管县体制对于解决目前省以下转移支付制度尚未建立、健全的状况，对于解决市县两级为利益竞争而产生矛盾从而影响县级经济发展的状况是及时而必需的，作为一种特殊时期的要求，它在一定程度上规范了市县财政的关系，尤其在县乡保工资、保运转方面的作用是显而易见的。实际上，省管县体制是针对分税制以来省以下财政管理体制还不够完善情况下的一项积极探索。
勿庸置疑，省管县体制在加强省级财政对县级财政的直接管理的同时，严重削弱了市级财政的管辖权和自主权，弱化了市级财政对县乡财政的管理。虽然省级财政在这种管理体制下有伸手过长、揽权过多之嫌，但它符合《预算法实施条例》的要求，是按照“县级以上各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制”进行的有益的尝试。省管县体制下，市级财政在一定程度上成为与县级财政地位平等的有相对独立性的一个利益体，在这种体制下，市级财政的工作思路、工作方法、工作重点都必须要有一个重大转变，要将过去大量的对下级财政的关注转变为主要关注本级财政的收支平衡、市级经济发展和城市化扩展能力上来，要将本级实体不断做大，保证收入来源的稳定发展。
省管县体制对于市级财政的发展是一个重大挑战，同时也是一个重要机遇。这样一种体制下，市级财政作为一个相对独立的利益实体，其财政供养范围是既定的，其财政负担不会由于体制变迁而减轻，反而会由于收入来源的局限性和渠道单一的限制形成巨大的支出压力，这对于市本级财力单薄、收入规模过小的地市来说尤其如此，形势更加严峻。但同时，这种体制对于科学、合理地划分市县两级政府的事权和财权，理顺市县两级的分配关系也是一个重要契机，并且能够推动市级政府因地制宜地加快发展市级经济以确保市本级财政稳定的收入来源，而且对于市级中心城市的发展责任更加明确、任务更加落实、发展更有保障。省管县体制下，市级财政作为相对独立的利益实体，其发展思路应进行重大调整：
首先，要科学、合理地划分市县两级的事权，以事权确定财权，确保收支平衡。
市级政府承担着全市的行政管理职能和社会各项事业发展任务，目前，市、县各项职能和事业划分不明晰、比较笼统。由于事权不清，财政负担和财政收入的划分就没有充足的依据和合理的界限。如果按原体制运行和原体制算账，市级财政可以统筹安排，只要保证了政权和社会事业正常运转便相安无事，但这种状况对于县级利益的完整性毫无保障。省管县体制施行，确保了县级利益，但如果市县两级事权不清，政权和社会事业照原体制运行，运行支出则仍由市级财政负担，而算账时县级财政并没有分摊，把包袱全部留给市级财政，那就会无形之中为市级财政施加了相当大的支出压力，使市级财政的利益失去保障。
为了确保市县财政各自的利益，合理承受财政负担，市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分，按照行政职能及社会事业的利益关联度，确定财权，理顺财政收入分配关系，确定财政收入的分享比例，做到既不损害县级财政利益，又能确保市级政权和社会事业的正常运转，使市县两级财政的利益都能得到保障。市级支出有了相应的收入保证，收支平衡的目标才有实现的可能性和现实性。
第二，市级财政要逐步将主要精力转移到发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点上，确保财政收入的稳步增长。
省管县体制淡化了市级财政对县级财政的直接管理，市级财政既不需要也没必要对县级财政的运转投入过多的精力。由于转移支付及预算资金拨付由省级财政直接确定到县，县级财政的运行就由省级财政随时掌握和处理，市级财政的工作精力就可以从直接处理和解决县级财政的日常事务中解脱出来，转而投入对本级事务的工作中去，本级财政的正常运转便成为市级财政的中心工作。
市级财政成为相对独立的利益实体，其与县级财政的分配关系理顺后，收入来源有了限定的范围，再也不可能以牺牲县级利益来保护市级财政利益了。为了保证市级财政承担的政权运转和社会事业正常发展，满足不断提升的支出需求，唯有大力培植市本级财源，努力创造新的经济增长点，以财政收入的稳定增长来确保支出需求。尤其在市本级财力单薄、税源枯竭、支出缺口过大的市，其发展经济、培植财源的压力更大、需求更为迫切。只有财政收入的不断稳定增长，才能够解决财政运行中出现的各种矛盾和问题，“发展才是硬道理”。
市级财政的这种工作重心的转变，相当于由一个管理人员转变为一个具体操作人员，实际上是工作职能的转变。它要求市级财政的工作方式、方法，工作思路和工作手段都要有一个大的转变，要求工作必须措施到位、实实在在，要求每一项工作的开展都能够切实增加财政收入、减少财政支出，有利于市级财政的良性发展和社会事业的全面进步。
第三，要将不断推进市级中心城市建设、拓展中心城市功能、增强中心城市实力作为市级财政的工作重心。
省管县体制对市县两级的经济利益进行了划分，其工作责任、工作任务也有了相应界定，县域经济的发展、县级财政的困难和存在问题的解决主要由县级实施，由省级财政直接制定政策进行调节，与市级财政的责任和利益关联不大，市级中心城市成为市级财政的利益基础和主体，其利益来源将完全依赖中心城市，其支出重点也将主要维持中心城市的正常运转与发展，市级财政工作要将原来注重全局总体状况为重点转变为以中心城市发展为重点。
市级财政工作以本级城市为中心，在加快城市化进程中主要解决城市发展的速度和后劲，以及城市发展衍生的一系列问题和矛盾。加快中心城市建设，最大难题莫过于建设资金的严重短缺，作为相对独立的利益实体，向上向下获取资金投入的渠道越来越窄，作为中心城市，其最大的资源、最大的优势就是城市资产，市级财政要灵活、巧妙地运用和经营城市资产，获取最大的收益，实现城市经营的滚动式发展，以城市经营的收益来扩大城市规模、拓展城市功能、提升城市档次、增强城市实力，换取更大的经营收益。只有走经营城市之路才能切实解决城市发展的建设资金和发展速度问题，全国许多城市在这方面都积累了一些非常成功的经验。随着城市规模的扩大、人口的增多，社会治安、城市人口就业以及就医、上学等一系列问题对财政资金的需求随之扩大，市级财政的支出规模和支出压力逐步提升，而城市扩张对财政资金旺盛的需求只有以财政收入的快速稳定增长才能满足。中心城市的面貌改善、功能增强，将会吸引越来越多的投资，激发中心城市的经济实力逐步增强，以此实现财政增收，从而实现中心城市的良性发展。
第四，市级财政要进一步运用宏观经济政策，推动全市经济的协调发展。
实行省管县财政体制，虽然对市县利益进行了划分，县域经济的发展与市级财政的利益关联度减弱，但并不意味着县域经济发展与市级财政毫无关系。省管县体制只是预算管理的一种形式，财政管理的内容并不仅仅是一个预算管理能涵盖的，并且市县在进行利益划分时，县级经济创造的税收或多或少地与市级财政共享，这就意味着市级财政与县域经济的发展在很大程度上是互为一体的。尽管实行了省管县体制，但市级财政的宏观管理职能还是覆盖全市的。所以，随着市级财政经营本级经济的经验的积累和水平的提高，为市级财政运用宏观经济政策调动全市经济的协调发展创造了条件、打下了坚实的基础。市级财政为了履行全市的宏观经济管理职能，也为了实现本级增收，应充分运用宏观经济政策、发挥财政的宏观调控作用，避免县级经济各自为政，减少浪费，集中力量办大事，推动全市经济健康协调发展，实现市县经济的共同进步。
另外，实行省管县体制除了市级财政的工作思路进行调整外，还有一个问题，即关系市级财政既得利益的省对市转移支付问题也应该充分考虑。省管县体制在改变市级财政对全市财政大包大揽、实行省对县明确的转移支付和资金拨付的同时，不可避免地侵犯了市级财政的既得利益，对于市本级财政困难的市，情况尤其如此。困难的市本级财政不能以侵蚀县级财政利益的方式优先保证本级财政正常运转，本级财政的问题便暴露无遗，以至于市本级的日子还没有县级财政的日子好过，不仅市级中心城市建设速度放缓，而且本级财政的运转也可能失去保障。作为与县级财政经济地位平等的利益实体，省管县体制应充分考虑和照顾困难市本级财政的利益，将市本级作为一个对等的转移支付对象与县级财政一视同仁，确保市级财政在省管县体制下的健康发展。
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