我国政府实施零基预算改革的思考
简介：
为了控制支出和将预算理性引入预算过程，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。零基预算就是这些理性预算改革中的一种，它对传统预算模式形成了巨大挑战。
零基预算从理论上最早可以追溯到1952年，1979年后，零基预算开始影响美 ...
为了控制支出和将预算理性引入预算过程，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。零基预算就是这些理性预算改革中的一种，它对传统预算模式形成了巨大挑战。
零基预算从理论上最早可以追溯到1952年，1979年后，零基预算开始影响美国的地方政府，并被其他发达国家和发展中国家引入它们各自的预算改革中去。至今，美国很多部门，无论是政府部门，还是私营部门，仍然在运用零基预算编制法的一些具体做法。零基预算是政府公共支出发展进程中的一个重要阶段。
一、政府实施零基预算改革的成功之处
1.压缩了不必要的开支
根据各部门履行职能的重要性，我国零基预算的定额体系划分为8大类21个档次。部门的正常运转经费按照定员定额核定，部门的项目支出则按照轻重缓急排序的方法，根据财力的可能予以安排。这样通过对各支出项目对照标准逐一审核和评价，可以尽量压缩不必要的开支。从而弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡。在2001年初，6个新预算制度试点部委当年就少占压财政资金50多亿元；截止2001年年底，安徽省16个试点部门结余和结款预算资金指标1亿元，四川省14个试点部门结余预算指9193万元，资金结余达28.5%。
2.规范了预算时间和提高了预算管理水平
部门预算编制程序通常被概括为“二上二下”。对下一年预算而言，在总的编制周期不变的情况下，财政部提前了控制数下达的时间(即一下），相应延长各部门根据控制数修改预算的时间(即二上)。预算编制时间延长，便于预算的细化；规范预算时间，有利于预算工作统一协调展开。
运用零基预算法编制预算，需要对大量的基础数据进行测算和分析，客观上要求加强数据收集和信息处理工作，对项目进行周密论证，提高了预算的科学性和准确性。2004年中央部门预算编制进一步深化改革，财政部选择5-10家部门进行实物费用定额标准试点，并先以房产、车辆“开刀”。
3.缓解了财政的困难
我国地方政府因财政紧张，导致“吃饭财政”的情况较为普遍。实行零基预算可以站在一个新的起点上，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一个科目的支出需求，并侧重于对资金使用效益的考核，从而使事业发展的需要与财政可供给资金之间的矛盾趋于缓和。而预算经审核批准后，在年度执行中除发生特大自然灾害等不可预见情况外不得向财政部门申请追加，使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标。
二、目前我国政府实施零基预算面临地制约因素
1.财政与他部门间关系没有理顺好
财政在与部门的博弈过程中处于劣势。财政与部门之间由于职能和分工的不同，它们之间存在严重的信息不对称，致使财政部门无法全面掌握部门的预算资源、准确了解部门真正需要的资金额，这就产生了道德风险和逆向选择，部门往往通过会通过抬高预算额度来欺骗财政部门。财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的，重视凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下，如果一个部门实事求是的提报自己的资金需求，反而得不到足够的资金，意味财政部门理所当然认为它也抬高了价格。在这种共识的指导下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量。
财政内部存在“自我扩张”机制。部门预算改革一个重要配套措施就是理顺财政内部的管理体制，对业务科室进行重新定位，一个预算单位只对应一个财政业务科室，实现预算管理主体一元化。在这种情况下，分管业务科室站在各自不同的角度，为分管部门争资金，争项目，而不是站在财政全局的角度，对部门上报预算进行严格的审查。经各业务科室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力，预算处不得不采用“基数法”，根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室，以确保财政预算总额不突破。
2.科学的定额标准体系和预算会计制度尚未建立
（1）在“基数法”预算编制方式下，对预算决策时不需要过多的部门会计信息，只是按照上年基数根据财力可能并酌情考虑部门的特殊情况确定一个适当的增长比例即可，传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。
在零基预算方式下，要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素，一切从“零”开始来确定部门资金使用额度。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映。同时，固定资产入帐后，按照现行制度的规定不提折旧，从而无法真实反映固定资产使用情况，虚增了资产价值。
行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实反映、完整反映各部门占用的经济资源以及使用情况，无法为部门预算编制提供准确的会计信息。
(2)现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。
4.零基预算在中国实施面临的其它政治上和体制上的制约
(1)由于零基预算是自下而上形成的，低层的管理者通常主要考虑自己单位的狭小利益，而没有考虑整个部门所面临的问题，它们对于项目优先顺序的排列常常是任意和武断的，因此，这个过程就很难确定明确的预算目标。而对零基预算来说，没有明确的目标，就不可能对决策包进行优先顺序的排列。目前，有些地方政府在职能转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多；在职能和目标不明确的情况下，更加难对预算进行真正意义上的排序。
(2)我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然存在。政治权力的安排将会干扰零基预算的排序过程和结果，从而使得零基预算无法进行科学的排序。这说明，在我国的预算过程中同样也存在某种中国特色的实施零基预算的政治性交易费用。
(3)虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，而且其中的一部分仍然没有纳入部门预算改革的框架。这说明，某些专项经费不受零基预算过程影响，预算分配权的分散制约了零基预算的实施。
(4)地方政府预算自主权的缺乏同样极大地制约着零基预算的实施。上级政府的转移转移支付一般都需要下级政府提供大量的配套资金。但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，下级政府需要在一年的大部分时间内保持相当的资金余额，导致地方政府不能自主地按照自己的优先顺序来安排资金。这一部分预留下来与上级政府的补助金配套的地方财政收入，实际是在零基预算程序之外安排的。
地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行，但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金。那么地方政府就不得不调整预算，寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序的新支出。
5.不发达地区实施零基预算还面临财力紧张地制约
(1)在经济不发达的省份，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格按照零基预算逻辑编制了部门的预算，财政部门也不能满足部门的大部分预算要求。最后的结果是，财政部门不得不给各个支出部门下达一个预算控制数，支出部门必须在这个预算控制数之内重新编制预算，这实际上使得支出部门最初根据零基预算所做的预算失去了意义。支出部门关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些政治决策者的支持。
(2)我国的零基预算主要用于专项经费。人员经费和公用经费是在零基预算过程之外决定的。由于受财力制约，各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口、运用预算外收入来弥补公用的缺口等，“吃专项”现象的存在极大地削减了零基预算的效果。在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步提高了公用经费的人均标准，但是由于许多省份的省级财政状况在短期内很难得到根本性的改变，因此提高公用经费标准只能以压低专项经费作为代价。从而会缩小零基预算的影响范围。
三、我国政府预算引进零基预算的思路
当前我国搞零基预算改革，面临许多特有地困难，因此不能完全照搬西方的理论。西方国家的经济发展、经济管理和技术水平与我们不同，因而在我们实行零基预算改革也应与其不同，必须结合我们的实际。一方面世界上其他国家实行零基预算是以定员、定额、定标准等作为实行零基预算的起点；另一方面零基预算是个庞大的理论体系，若完全按照这个理论体系进行实践，工作量太大、信息量要求太高，难以操作。如果不加以改革，永远只是一个完美的理论。
我国进行零基预算改革，要把主要着力点放在借鉴“目标、有效性和效率”三原则上。要把政府的公共开支控制在一定的规模以内，要控制规模，就要提高“效率”。要提高“效率”，首先要求政府有严格的、具体化的、量化的目标。同时，有了定量化的目标，如果不注重“有效性”，即便项目效率再高，也将导致一种资源的浪费。对于一项开支或项目，只有在充分论证项目有效性的前提下，以最少的资金完成更大的工作量才是真正的“效率”。“目标、有效性和效率”三位一体的原则，是相辅相成、不可分割的。我国政府在支出管理中一直没有很好地遵循这三个原则，因而在政府公共支出管理中存在大量效益布告不高、甚至浪费的现象。美国通过零基预算的实践，使这三个根本准则的相互关系更加明确，管理思路更加清晰，如今成为指导西方世界管理政府公共支出的公认准则。零基预算是政府公共支出管理发展进程中一个重要阶段，目前我们还没有跨越这一阶段。
参考文献
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[2]牟树青，崔运政：当前我国部门预算改革中存在的问题及建议[J].财政研究，2004.7
[3]马骏，叶娟丽：零基预算：理论与实践[J].中国人民大学学报，2004.2
[4]刘玲玲，冯健身：中国公共财政[M]．经济科学出版社，1999
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