浅析西部县乡财政的科学发展问题
简介：
县乡财政是国家财政体系中的基础环节，也是县域经济发展的推动力量，对整个国家财政发展具有举足轻重的影响。但是在国民经济实力不断增强的大背景下，县乡经济却面临巨大压力，县乡财政困难问题十分突出。作为西部欠发达的地区，县乡财政能否走出困境，科学发展关系到国家财政 ...
县乡财政是国家财政体系中的基础环节，也是县域经济发展的推动力量，对整个国家财政发展具有举足轻重的影响。但是在国民经济实力不断增强的大背景下，县乡经济却面临巨大压力，县乡财政困难问题十分突出。作为西部欠发达的地区，县乡财政能否走出困境，科学发展关系到国家财政的振兴和国家政权的稳定，关系到西部大开发战略任务的成败；关系到国家“十一五”宏伟蓝图的实施。因此我们应当以清醒科学的态度和高度的历史责任感，努力寻求西部县乡财政的科学发展思路，为构建有中国特色的社会主义和谐社会做贡献。本文通过对甘肃、贵州两省一些地县地方财政运转情况调查研究，试作探讨，提出以下浅见：
一、西部县乡财政发展现状
1、县乡财政运转困难，庆阳作为西部欠发达地区，由于基础薄弱，经济总量小，财政收支矛盾突出，导致了县乡政府运转相当困难，2004年，全市经济大口径收入完成12.4亿元，比上年增长21.6%，地方财政收入完成5.48亿，比上年增长20%，财政支出21.04亿元，增长16.31%，当年净结余1954万元。全市经济结构性矛盾突出，收入总量小，财政自给率低，仅为26%；收入结构不合理，地方可用财力不足缺口达73.93%；刚性支出增长过快，供需矛盾十分突出；人口经费就占75.90%，运转经费仅占２4.1%，动转经费是一减再减，大部分单位每人每年办公经费仅为四、五百元，许多单位因无钱，对有些业务工作不能很好的开展，也是导致一些执法部门乱收费、乱罚款屡查屡犯的重要原因，降低了政府部门的办事效率，同时也影响了政府部门的形象。
2、债务负担十分沉重。2002年，天水市农村普遍实行税费改革后，由于全面取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金（集资），取消了屠宰税和农业特产税，逐步取消统一规定的劳动积累和义务工，改革了村提留征收办法和兴办村级公益事业“一事一议”制度。由于实行城乡税制一体制，农村“三乱”现象得到根治，乡镇政府和农村集体经济组织收取不合理费用的来源被斩断，近年来乡镇为解决增入增资，保证运行，发展经济等因素，不断加大举债，使乡镇债务规模不断扩大。据统计，截止2003年6月，全市乡镇面在80%以上，村级负债面在75%以上，税改后，全市113个乡镇，2783个村平均每乡镇负债70万元。每村负债3000元。沉重的债务负担增加了县乡财政运行风险，也直接影响和制约了县乡经济发展。
3、政府投入事业发展和提供公共产品不足，职工收入水平低。由于县乡财政拮据，除了保证人员工资和维持基本的运转外，对事业发展和公共产品的投入非常有限。如福泉市有财政供养人口7784人，每年投入职工医疗保险仅为200万元，职工看病自己要承担相当数额的费用；投入教育、卫生、文化、基础建设等严重不足，2003年教育校舍改造贷款750万元，卫生设备、病房改造贷款500多万元，1999年至2003年累计贷款1300万元，政论负债给地方财政增加了严重的包袱。除发放基本工资外，由于财力有限，即使保证了工资的发放，也仅仅是基本岗位工资和少量补贴，一直以来三费、职务补贴、菜篮子津贴在福泉市都无法兑现，与省、地经济发达地区相比较，县乡干部职工的收入差距在逐渐扩大。
4、财政风险突出。一方面，县级财政显性风险日益增大，主要表现为赤字预算，各种债务应付未付款，不良资金以及融资担保引起的风险，以庆阳市为便，2004年，赤字数额高达10亿元，各种债负多达17.93亿，平均到全市8个县区平均每县2.24125亿元。另一方面，县乡财政还存在着大量的显性风险，包括农产品亏损挂账，社会保障欠账，专项资金配套资金欠账，以及地方政府在经济建设中因决策失误而演化出来的负债等。国家财政风险加大了，向农民集资，收费现象就屡禁不绝。
5、挤占专项资金。国家为了扶持西部贫困地区建设，每年拨付专项资金用以西部县乡教育建设，农田水利、公路等建设，资金下拨到县后，为了确保运转，保持收支平衡，一些县级政府不得不挤占部分专项资金平衡预算，专项资金没有真正用于项目建设，没有发挥应有效益，也给财政监督处罚带来了难度。
二、西部地区县乡财政困难问题的负面影响
1、损害了党和政府的形象。由于县乡财政困难，县乡党政机关经费严重不足，县乡政府到处借债乞讨，成为“赤字政府和负债政府”。县乡政府因为交不起水电费、通讯费、燃油费等，停水停电，通讯中断，车辆停驶的情况时有发生。同时，由于县乡财政困难，不能保证党政机关经费供给，为了维持政府运转，县乡政府只好向一切可以收费的单位和个人进行摊派，乱收费，损害了党和政府的形象。
2、制约了农村经济的发展，同时也制约了全国经济的发展，我国是一个农业大国，全国13亿人口，80 居住在县以下城镇和乡村，由于农民和县以下城镇居民收入低，购买能力弱，县以下消费品市场启动乏力。2001年占全国人口4/5的县以下人口消费额占全国消费额的1/4。严重制约了国民经济的发展，由于西部欠发达地区地方财政困难，县乡政府不仅不能为经济发展“输氧供血”，反而“竭泽而渔”，造成县乡公私企业停产倒闭，下岗工人增多，经济萎缩，其次，由于县乡财政困难，资金投入不够，对农业支持力度不足，缺乏对农业增收信息的有效指导，使农民增产不增收，制约了农业的发展。
3、削弱了基层政权。县乡政府是我国政权的基础，由于县乡财政困难，县乡党政机关、企事业单位干部职工收入低，拖欠工资现象严重。干部职工生活没有保障，思想浮动，人心不稳，工作缺乏干劲，得过且过，优秀人才大量流失，缺乏高质量、新鲜“血液”的补充，严重危及政权巩固，不能完全发挥做为一级政府应发挥的力量。
4、滋生了吃喝作风，助长了腐败行为。由于县乡财政困难，县乡领导为保持“稳定”，采取请客送礼，行贿，给回扣，发奖金等手段，不惜代价到处找项目、找资金，搞贷款，挖“税源”，而少数部门和单位的领导，则利用手中的权力向需要项目、资金、贷款的县乡政府索要财物和好处。少数思想不良的干部乘机贪污腐败，中饱私囊，此举不仅败坏了党风和政府公务员形象，而且败坏了社会道德风气，不利于社会主义精神文明建设，阻碍了构建和谐社会的发展速度。
三、西部县乡财政非科学发展的成因
西部地区县乡财政困难的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有政策和体制性的，也有经济发展落后和财政管理不善等因素，是多年来积累的诸多因素相互交织，共同作用的结果，如果把西部县乡财政困难的原因归结为某一点是不科学、不合理的。
1、现行财政体制存在财力层层向上集中的机制。表现在：
（1）中央财政集中程度显著提高。1993年，中央财政收入与人国财政收入的比重是22，2002年上升到54.91。中央财政的比重提高就意味着地方财政比重的下降．适度集中财力和财权，增加中央宏观调控能力是十分必要的，但集中的程度过大，速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响，不利于县乡财政科学健康发展。
（2）1994年实行分税制的主要意图之一是中央财政能够较充分地发挥自上而下转移支付的调节功能，这符合分级财政体制正常运行的基本要求，然而现在的问题是这种趋向被盲目的扩大延伸，形成了省、市政府都应集中资金的思维逻辑，省以下财政体制的一个共同点是层层集中的策略，尽可能从下级财政抽取资金，将收入多，增长潜力大的税种全部或高比例地上收。2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中：中央占52%，省级占10%，地市占17%，县乡（2109个县，4.6万个乡镇）两级仅占21%。在财政分配格局上就形成了两个“ ”：财政收入所占比重量是一个“ ”，这个“ ”上面大，下面小，中央省市占79%，县乡只占21%．财政负担人口总量是一个“ ”，这个“ ”上面小，下面大，中央省市财政只占30.3%，县乡财政却占了69.7%。县乡政府财力只占全部财力的1/5，却要承担占全国4/5的县以下人口的公共事务，这种财政分配体制对东部经济发达地区来说尚有压力，对西部经济欠发达地区来说，则压力更大，所以这种财政分配体制是不公平、不合理的。
2、西部地区县乡经济基础薄弱，经济结构单一．西部地区县乡两级的经济基础中的农业经济所占比例仍然普遍较高。以天水市清水县为例，2001年全县国民总产值29720万元，其中第一产业16292万元，第二产业6231万元，第三产业7127万元，地区外净要素收入70万元．农业经济占国民经济生产总值比重高，仍然以经营粗放型农业为主，对自然灾害的抵御能力较低．产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农产品基地规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的速度缓慢，工业经济主要以集体经济为主，规模小，盈利能力差，财政贡献能力低，基本上没有稳定税源，新兴的第三产业发展不快，对财政的贡献作用还不大．上级政府各项投入大幅度减小，县乡经济发展缺乏足够的资金支持，造血功能弱化。
3、政府职能转变滞后，机构膨胀，人员臃肿，财政管理水平低。主要表现为：
（1）政府包揽了过多的经济管理职能。由于不善于运用市场规律和市场机制来驾驭和发展经济，县乡政府强制财政出钱，担保，盲目上项目，办企业，往往是亏损和高额负债，而必须由政府提供的公共物品和服务又没资金保障，形成恶性循环。
（2）人事制度与财政制度相脱节。一是人事编制与财政相对脱节，党政机关的设置又要求上下对口，县里进人和定编时，财政发言权很少，甚至根本不知道，使财政供养人口增长大于财政收入增长。二是领导干部的调动与财政制度相脱节。领导干部是单位财务负责人，是财政资金支出的审批者，领导干部的职位调动往往使单位财务支出的结构发生变化，不能及时对财务状况进行有效的审查核实，致使财务管理水平松散，财政资金使用不合理状况普遍存在。
（3）财务监管力度小，支出混乱，财政资金的短缺与浪费并存。由于体制等历史原因，基层政权民主建设速度缓慢，决策中存在“家长制”，“一言堂”等现象，财务监管力度小，财政支出不合理，“缺位”和“越位”并存，包揽过多公款管理比较松散。
（4）财权、事权分配失衡。财权向上层层集中，按理也应将职责和支出责任上收。但是在财权向上集中的同时，职能和支出责任不断下放，县乡政府担负职责和财政支出范围不断下放。目前，西部欠发达地区县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、环境保护、国防建设、行政管理等诸多责任，而且还要承担发展县乡经济的责任，下放职能大多刚性强、支出大、管理严、责任重，对西部地区并不宽裕的县乡财政来说，无异于“雪上加霜”。
（5）缺乏主体税种的支撑。以贵州省望漠县为例，农业税减免后，县乡财政陷入困境。全县农业税含附加502万元，农业特产税230万元，这一笔收入减少后，乡镇几乎没有资金收入来源，全县16个乡镇，1个办事处，下达的税收任务仅为24.7万元。由于地方主体税种的缺乏，县乡政府很难从正规的税收收入中获得所需的资金来源，迫使其不得不寻求体制外资源，财政支出的增长，导致寻求非税收入的需要，在缺乏纳税人有效监督的情况下，政府的寻找创收导致体制外乱收费的膨胀。一旦创收成为基层政府的收入重要来源，就会将创收当成目的，使其最大化。
四、实现西部县乡财政科学发展的对策
“十一五”计划提出了今后五年经济社会发展和改革开放的主要任务：建设社会主义新农村，推进产业结构优化升级，促进区域协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会，深化体制改革和提高对外开放水平，深化实施科教兴国战略和人才强国战略，推进社会主义和谐社会的建设。（党的建设，2005，1）目前我国有国家级贫困县592个，绝大部分在中西部地区。“基础不稳，地动山摇”，我国县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，对于西部地区来说，要实现“十一五”计划提出的经济社会发展和改革开放的主要任务，县乡基层政权在推动经济发展，促进社会稳定和进步方面担负重要使命，而政府履行职能需要充足财力的支持。“郡县治，天下安”，实现西部县乡财政科学发展，既是一项重要的经济任务，更是一项重要的政治任务。
1、建立、健全财政体制，加快县乡财政体制创新，调整中央和各级政府的财权和事权分配格局，完善地方税系，实现西部县乡财政科学有序发展。
（1）中央和地方财政比重应当适度。中央与地方之间的利益分配关系应当适当调整，不宜片面强调中央财政比重，在保证中央财政宏观调控能力的前提下，充分发展地方政府的积极性。对西部经济欠发达地区，中央应提高税收返还比例。从考虑地方科、教、文、卫等社会公益性事业建设着眼，给予西部地区县乡政府更多的财政支持。改变省市集中过多的情况，增强西部县乡财力。
（2）完善地方税系。西部地区政府应立足实际，依托自身优势，寻找和确立符合本地的主体税种，依靠主体税种带动，形成稳定的财政收入来源．中央应将一些无关全局发展的税种征收权下放给地方，将与上级财政共享的税种全部划归县乡财政管理。西部地区可试行以矿产资源税，地产税为主的财源支柱。西部地区地域广大，生态、矿产资源丰富，只要政府提供一流的投资环境，县乡范围内的不动产、生态旅游开发，矿产开发就会通过开发不断升值，可形成非常稳定的税源，辅以其他税种 ，形成适合西部地区县乡发展的科学地方税系。
（3）完善转移支付制度，进一步深化和完善政府转移支付制度，加大对西部欠发达地区的财政转移支付力度。建议以现行一般性转移支付为主，辅以特殊性转移支付，逐步加大对西部县乡财政的转移支付规模。农业税取消以后，由于西部县乡财政缺口大，公共物品的供给与其他地区相比极不均等，转移支付在平衡财政收入的同时，应均等各县乡公共物品提供差异，尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性，增强透明度，体现政策导向，降低或免除西部困难县乡的配套资金比例。
（4）向公共服务型政府转变，政府退出一般性竞争领域。西部县乡政府应由“行政管理”型向“公共服务型”转变。按照“走出去，引进来”的原则，消除政府对县域经济的行政干扰，由行政命令向服务引导转型，县乡政府应放弃竞争性领域的投资权，将投资缩小在基础建设，公益项目上，提供一流的投资环境，搞活县乡经济，增加财政收入。
2、加快财源建设，推动县域经济发展，壮大县乡财政实力。
（1）因地制宜，突出项目建设，确实发展县乡经济基础．以“资源招项目，用项目促发展”，突出抓好一批符合西部地区实际，竞争能力强，税收含量高，发展后劲足，环境损耗小的财源项目，增强县乡两级的发展后劲，以产业支撑项目，推动西部地区财源建设。
（2）招商引资，搞活民营经济。加快产业调整，推进产业结构优化升级，促进区域协调发展。把民营经济作为西部县乡财政收入的增长点来抓，借助外力启动内力，引导民营企业参与国有企业改制，水电开发、农产品开发、旅游开发、矿产开采，走以资产找资本，实现经济低成本扩张，结合西部县乡实情，搞好可行性分析，力争引进一个项目，上一个项目，成功一个项目，形成项目在本地，就业在本地，税收在本地的格局。
（3）优化环境，走可持续发展之足，打造具有鲜明地方特色的农产品知名品牌，发展特色经济。“十一五”规划提出了建设社会主义农村的战略任务。作为西部经济欠发达地区县乡财政来说必须抓好基础设施建设，以“村村通”工程为契机，抓好“小城镇”建设，兴建乡级商品集散市场，发展第三产业。由传统的粗放型农业向高科技生态农业转型，调整产业结构，在西部广大农村形成“公司加基地，基地联农户，农户进协会”的工作模式，以品牌占市场，以科技含量创效益，打造无公害绿色农业为主的农业新格局，在西部地区建立“畜—果—沼”生态模式及“造林—育林—林产加工”一体化生态建设，加大退耕还林力度，形成农业增效，农民增发，促进西部社会主义新农村的建设。
3、深化撤乡并镇改革，进行机构精简，减轻财政压力，西部地区乡镇人口规模偏小，乡镇财政运营成本过高，人浮于事，行政效率低，问题突出。通过撤乡并镇可间接提升人口规模和经济规模，实现财政规模的扩张，对一些职能弱化，重叠设置的部门和机构进行撤并，利用各种途径和载体分流在职机关干部和工人，通过合并精减使政府行政部门减轻包袱，提高行政效率，减少财政供养人口，降低运营成本，缓解财政压力。
4、慎重解决地方债务，提高政府信誉。中央应尽快出台处理地方债务的相关政策，对西部地区来说首先应对县乡债务进行全面清理，摸底核实。其次应明确债务性质界定责任，根据历史资料和相关凭证，确认责任归属，为全面解决西部地区县乡债务奠定基础。应着重做好以下三点工作：
（1）财政周转金死账、呆账的核销处理工作。
（2）粮食政策性亏损，西部县乡政府无力弥补部分的核销处理工作。
（3）农村不良债务的化解工作。确保县乡经济发展和社会稳定，通过拍卖和租赁等方式盘活资产，通过债权和债务转换，消化部分县乡债务，给予县乡政府一定的债务化解空间，提高政府积极性，同时对因上级政府政策性因素形成的债务，给予必要的财政资金援助，提高政府信誉度。
5、推进基层民主建设，严格预算管理，加强财政监督。大力引进人才，使西部基层政权人员年轻化，办事效率高效化，决策、决议民主化，通过“新鲜血液”的注入，提高基层政权的活力。现行的管理体制之下，可考虑独立出人大的权利行使机制，由人大控制财权，乡镇方面由村民代表大会控制人大，形成人大与政府之间的相互制衡，这样既可以避免农民被动交税，抗税，又可减轻县乡政府的公共品供给压力，真实反映本地居民对公共品的需求。西部地区各级政府和有关部门要认真贯彻预算管理有关法律法规，统筹安排预算内外财务，规范政府采购。依法加强对预算编制，执行、调整、决策的监督，促进政府依法行政，依法理财。县乡各级人大及常委会要进一步加大预算审查力度，通过对征税机关，收费收入，预算编制的监督，科学分配财政资金，在预算执行过程中不随意开口子，尽可能压低财政支出，使年底不出现新赤字，提高财政资金的使用效率。
6、强化税收管理，做到应收尽收。西部地区税收征管部门应认真贯彻执行《税收征管法》，收入征管工作应体现公平税负，鼓励竞争和应收尽收原则，严格依法办事，坚持依法征管，杜绝“人情税”，严厉打击偷、逃、骗税行为，消除税收征管中的“跑、冒、滴、漏”，在确保应收尽收的同时，提高工作效率，简化纳税手续，实现“人民税收为人民”的原则，努力扩大西部地区县乡财政来源。
7、完善社会保障体系。
（1）完善社会保障资金的征收。西部地区普遍存在社会保障资金缺口大的情况，因此可采用“政府帮一点，企业出一点，个人交一点”的模式，从根本上满足社会保障资金的需求，从根本上消除西部地区社会经济发展中的不稳定因素。
（2）转变观念，尽快将社会保障纳入新制度运行轨道上来。建立养老保险、失业保险的政策效应，由目前的消极交纳变为主动交纳，在本地居民中形成多缴多领，少缴少领，不缴吃亏的观念，在社会上形成“养老保险，利国利民”的氛围，引导人们积极自觉交纳保障金。
（3）完善社会保障收支管理。各县级社保部门要加强计划管理，对各收支部门报来的资金收支计划要严格核准，防止水份存在。
（4）完善社会保障工作的基础。逐步完善西部各县区社保工作基础，实现社保工作网络管理，加强社保管理的经常性和制度化，使之成为一个为社会大众服务的社会公益性部门，从侧面减轻西部县乡财政压力。
以上是我对西部地区县乡财政科学发展提出的几点浅见，西部地区县乡财政的科学健康发展是关系到国计民生的一件大事，它不单纯是一项经济任务，而是一项政治任务。因此，我们必须以科学的价值观，努力探求西部地区县乡财政科学，健康，有序的发展之路．为实现“十一五”宏伟蓝图做出贡献。
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