完善我国高等学校内部会计控制的思考
简介：
随着知识经济时代的到来，高等教育体制改革进一步深化，高校财务的管理体制和运行机制也发生了根本性的转变，原有的内部会计控制模式已不能很好地实现其本应有的功能，当务之急是对过去财务管理的内容进行拓宽，建立健全高校内部会计控制制度，充分发挥会计的管理职能。
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随着知识经济时代的到来，高等教育体制改革进一步深化，高校财务的管理体制和运行机制也发生了根本性的转变，原有的内部会计控制模式已不能很好地实现其本应有的功能，当务之急是对过去财务管理的内容进行拓宽，建立健全高校内部会计控制制度，充分发挥会计的管理职能。
高校作为培养人才的场所，肩负着提高全民族思想道德和科学文化素质的重要任务。正因为如此，国家各级政府部门对高校的发展尤为重视，不断提高对高校的投入。同时，高校内部改革日益深入，经费来源日趋多元化，经济活动也呈现多样化和复杂化的特点。高校财务管理和会计核算任务日趋繁重。我们有必要通过分析高校内部会计控制现状，找出需要改进的问题，从而完善高校内部会计控制，提高教育经费的管理水平和使用效益，保证高校改革和发展顺利进行。
一、高校内部会计控制现状分析
《高等学校财务制度》第四十七条规定：“高等学校必须接受国家有关部门的财务监督，并建立严密的内部监督制度。”新的《会计法》第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”进一步从法律的角度强调了高校须建立内部会计控制制度。目前，虽然各高校大都建立了内部会计控制体系，但具体实施情况却不尽如人意。主要表现在以下几个方面：
（一）内部会计控制意识淡薄
随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，高校的发展也必须遵循市场经济规律，按照市场经济规律的要求经营高校，相应的就必须有一个规范有序的经营管理环境。但是，由于长期受计划经济时期招生有计划、专业设置有规定、教育经费有拨款的影响，我国高等学校在思想上、观念上、管理上尚未完全适应市场经济的新情况，没有完全认识到高校是独立的法人含义，“高校经营”对许多人而言还是陌生概念。高校领导层对于内部会计控制重要性的认识模糊，深怕内部会计控制会束缚、控制他们分管的事务，使自己难以施展才能。即使有的实施了内部会计控制也无非是一些制度而已。对内部会计控制重要性和紧迫感认识不够，导致了内部会计控制有据难依，造成了内部会计控制制度设计上脱节，执行中有漏洞。作为贯彻实施内部会计控制规范的职能部门财务处，要建立比较完善的内部会计控制规范，必须克服重重困难。
（二）内部会计控制滞后
目前我国高校属于服务型的事业单位，经费来源主要是靠政府财政主渠道拨款补助、学生缴纳的学费和高校利用闲置教育资源的创收收入第三方面，有关经费支出必须按照上级主管部门的要求进行报送，内部会计控制体现的只是政府职能部门对高校的管理要求，没有充分反映市场经济条件下高校教学、科研、管理、服务的内在要求，更不用说要准确、全面、及时地反映高校正常教育活动情况，使内部会计控制在执行中缺乏有效性和主动性。其突出表现以下几个方面：
1.内部会计控制的项目不够全面。如有些高校未建立对外投资等内部会计控制制度，导致对外投资决策程序不够规范，风险增大。目前，各高校都在加大投资、扩大规模以加速发展。但高校的投资普遍缺乏风险意识，没有把外延的扩张与内在质量的提高有机结合，盲目扩张，缺乏创新，不考虑投资风险与收益之间的关系，投资与项目开发存在着投资无法收回的情况，决策缺乏有效的监督、控制机制。
2.内部会计控制约束的对象不够全面。在实施内部会计控制时，有些高校约束的主要是对财政经费进行会计处理的人员，而对各校办产业及后勤实体等进行会计处理的人员约束得很少。
3.内部会计控制的范围不够广泛。如高校往往强调对财政性经费的内部会计控制，而弱化对预算外，特别是创收经费等的内部会计控制；有些高校未将二级财务纳入内部会计控制的范围，或控制不严，监督不力；对各项收支账款有较明确的内部控制措施，并严格地执行，而对各项往来款项的审批手续却不全，控制也不严格；由于基建帐务的处理是以其行业会计制度为依据的，很多会计人员对基建的情况又不够熟悉，难以对基建进行有效的内部会计控制。对于这些对照制度无法解决的新问题，工作中“人”的因素取代了按章办事，随意性不断加大，严重影响到会计信息的正确性、真实性。
（三） 有法不依、执法不严的现象较为严重
《内部会计控制规范》中要求：“内部会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。”具体到高校会计行为，目前有些地方令人担忧。由于高校对会计人员过分强调服务意识，弱化了会计的监督和管理职能，也给审批人员（一支笔）一种误导，只要有经费指标我就能审批，对于会计人员的监督避而不谈。会计人员稍微提出疑问或者发现弄虚作假，不给予报销或弄清后再报，往往得不到各级部门和有关人员的理解和支持，他们会用其它方式提出相反意见（如公用电子邮件、背靠背测评、打分），若会计人员坚持原则就说成僵化、不灵活、主观等，使会计人员失去了对记载经济业务事项内容审核的职能，对会计经济业务的内容审核也就睁一直眼闭一直眼，甚至有时会计人员还帮助审批人员出谋划策，逃避监督。加上高等学校的财务规章制度在实际工作中完善不够及时，制度滞后，内部会计控制难以有效发挥作用。对一些违法收支的监督，往往难以执行，多停留在口头上和文件上，即使出了问题，有关领导的干预也使得大事化小、小事化了，内部控制形同虚设，监督缺乏刚性。
二、加强高校内部会计控制势在必行
由于高校内部会计控制制度的不完善，带来的直接后果有：（1）严控的支出费用项目失控。如：差旅费、会议费、招待费、电话费、车辆维持费都属于严格控制支出的费用项目，但在实际业务活动中，缺乏有效的内控制度，导致这些费用逐年上升，挤占教学业务费；（2）财会人员贪污、挪用公款现象时有发生。（3）货币资金控制不力，出现“小金库”现象。（4）财产物资内部控制薄弱。固定资产及材料采购、验收、保管等职责未严格分离，材料的领用未按规定手续办理，也未及时与会计记录相核对，对多年来的毁损、报废、短缺、改造的固定资产不作帐务处理，造成资产账实不符及国有资产流失。（5）会计信息缺乏真实性和完整性。失真的会计信息掩盖了学校经济活动的真相，甚至成为经济腐败的温床。一些虚假的行为隐瞒事实真相，使会计资料质量得不到保证，给信息使用者和上级的正确决策造成严重影响。
在现在这种竞争条件下这些缺陷将会严重影响高校自身的发展。高校如果要想在日益复杂的经济条件下，发展成为一个各个方面均为人称道的知名院校，必须改变原有的内部会计控制。
三、完善我国高校内部会计控制的对策与措施
（一） 转变观念，树立正确的内部会计控制意识
《中华人民共和国会计法》第二十七条明确规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”《内部会计控制规范——基本规范（试行）》第七条第二款也明确规定：“内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权利。”第三款又明确规定：“内部会计控制应当涵盖单位内部应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并应针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。”因此，各个高校应当转变原有的观念，把对内部会计控制的认识统一到这些规定上来，树立正确的内部会计控制意识。当前主要应着重树立八种意识，即全面预算控制意识、不相容职务相互分离控制意识、授权批准控制意识、会计系统控制意识、信息化技术控制意识、财产保全控制意识、风险控制意识、内部报告控制意识。
（二）建立符合市场经济规律的内部会计控制体系
内部会计控制制度设计，就是为了保证高校各项业务活动的有效进行，确保资产的完整、安全、防止欺诈和舞弊行为，实现经营管理目标而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。因此，高校设计内部会计控制制度，必须遵循和依据客观规律及基本法则，也就是说高校必须根据财政部印发的《内部会计控制规范——基本规范（试行）》的规定，遵循六个基本原则，即符合现有的法律、法规规定和高校内部实际情况、具有广泛约束性、符合全面性和系统性原则、实行内部牵制原则、讲究成本效益原则、实行动态的信息反馈原则，建立符合市场经济规律的内部会计控制体系。
1.会计核算制度。主要包括会计核算体制和程序、会计科目、财务会计报告、主要会计处理方法和执行的会计政策、各种费用开支标准、财务开支审批制度、特殊事项审批制度等八个方面。。
2.财务管理制度。主要包括财务管理办法、预算管理制度、决算管理制度、筹资管理制度、会计电算化管理制度、规章制度制定与修改办法、内部稽核制度、收费管理制度、违章处理制度、经济责任制度等十四个方面。
3.货币资金及实物资产管理制度。主要包括现金管理制度、货币资金收付管理制度、银行存款核对制度、银行帐户管理制度、印鉴使用保管制度、资产购买制度、固定资产管理制度、低值易耗品管理制度、实物资产清查盘点制度、财务部门与资产管理部门对账制度、在建工程管理制度、往来款项管理制度等十二个方面。
4.重大事项管理制度。主要包括对外投资管理制度、大型基建及维修项目管理制度、担保管理办法、其他重大事项管理制度等四个方面。
5.票据及会计档案管理制度。主要包括财务机构管理办法、岗位管理制度、财务人员管理办法、会计委派制度、财务人员职业道德规范、财务人员考核办法、科研成果奖励办法等六个方面。
6.机构及人员管理制度。主要包括财务机构管理办法、岗位管理制度、财务人员管理办法、会计委派制度、财务人员职业道德规范、财务人员考核办法、科研成果奖励办法等六个方面。
（三） 必须充分重视内部会计控制中“人”的因素
内部会计控制是由人履行的，并受人的制约，拥有一批具有一定水准、讲诚信、有道德、坚持原则的“人”是实施内部会计控制的关键因素。内部会计控制中“人”的因素，存在着主体“人”和客体“人”的因素，主体“人”是指实施内部会计控制的人，客体“人”是指执行内部会计控制的人，二者既相互依赖，又相互统一。这就要求在实施和执行内部会计控制的过程中，对“人”这个因素要有一定的要求。
1.知识素质要求
对内部会计控制中不同的“人”有不同的知识素质要求。
① 实施内部会计控制主体“人”的要求：第一、具有较高的理论水平和较丰富的会计知识，同时具有丰富的会计工作经验。第二、具有较广泛的经济管理知识。第三、要熟悉有关政策、法令、法规。第四、要有认真负责的工作态度，求实、严谨的工作作风。
② 执行内部会计控制客体“人”的要求：第一、具有一定的财会知识和专业职称，满足本职工作的要求。第二、能认真执行党和国家的财政方针、政策以及高校的各项制度。第三、定期进行业务知识的培训和进修。第四、定期进行岗位轮换，使才会人员具备一专多能的能力。第五、要有认真负责的工作态度，求实、严谨的工作作风。
2.道德素质要求
高校内部会计控制管理的好坏与会计行为人的道德素质有很大的关系。一切造假都是从践踏道德开始的，会计假账从动机形成到做假账的过程都是对职业道德的背离。“一个知识不全的人可以用道德去弥补，而一个道德不全的人却难以用知识去弥补。”因此，实行高校内部会计控制制度除了要求主体“人”和客体“人”具备上面所要求的知识外，还必须抓会计行为人的道德教育，弘扬正气，增强内部会计控制意识，确保会计资料的真实、完整。
（四） 高校内部会计控制必须与其它内部管理控制有机结合
正如在内部控制理论演进的过程中人们不断发现的一样，内部会计控制和内部管理控制是不可分割、相互联系的，离开管理控制来谈会计控制，纯属无稽之谈。从会计和财务的“合”到“分”的过程，我们就可以看出会计控制和其他管理控制结合的必要性和必然性。会计和财务作为单位管理的重要内容，经历了从“合”到“分”再到“合”的过程。这是因为计算机和信息技术飞速发展，深入到单位管理的各个方面，使得各种管理的职能联系加强，也使得分工重新变得模糊。会计电算化以后，高校会计工作进一步加强而且效率极大提高，作为信息化的、系统化的高校会计管理向内部管理的其它领域和业务领域不断渗透，使财务变得没有实质性的内容，内部会计控制已经涵盖了财务控制的全部内容。
由于社会信息化建设以及现代化管理的需要，除了与财务的融合外，高校内部会计控制与其它内部管理控制联系也更加密切，彼此相互渗透，相互依赖，界限变得越来越模糊，即内部会计控制也不断向人事、行政、业务等领域渗透，形成全方位的控制系统。例如，人力资源会计的兴起、发展都说明了这种渗透趋势。也就是说，一方面高校内部控制的各个内部管理控制方面，都是具体的控制，有自己的体系、方法、控制过程和对象；另一方面高校内部会计控制对象具有全面性和复杂性，几乎与每一种内部管理控制方式都发生联系。所以，内部其他管理控制如果离开了内部会计控制，管理是不完整的，容易出现在某一管理方面失效，并造成管理漏洞。
（五） 高校内部会计控制必须建立完善的监督和评价机制
高校应健全内部审计机构，加强内部审计工作，建立资金业务的监督检查制度，这不仅是前文述及的财政部两个规章的要求，也是《会计法》合《审计法》的建立由单位内部会计控制、政府监督和社会审计监督组成的“三位一体”的会计监督体系的要求。高校的内部审计机构的监督主要是从两个方面进行：一是内部会计控制设计是否严密有效，能否防止、发现和更正可能出现的差错和舞弊；二是内部会计控制措施是否一贯有效实施，包括如何执行、是否一贯执行收支业务的合法性，以及资金核算、账务处理的正确性进行严格监督，还应对学校投资项目的可行性研究报告、审批程序以及投资项目的会计核算、投资收益、投资管理等情况进行定期审计或审计抽查，对内审发现的问题必须严肃处理。
高校的内部审计部门除了从上述两个方面对企业进行监督外，还必须对内部会计控制作出评价，并提出完善的意见和建议。内部会计控制评价，就是指对内部会计控制制度的完整性、合理性和有效性进行分析及价值评定的工作。它是内部会计控制过程的最后阶段，在内部会计控制过程中占有十分重要的地位。由于内部会计控制的完整性、合理性和有效性直接影响着高校的工作业绩和经营管理目标的实现。所以，认真组织做好内部会计控制的评价，具有十分重要的意义。
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