和谐社会需要公共财政
简介：【内容提要】 近年来，“公共财政”成为我国学术界和政府所关注的问题。尤其财政政学界和法学界展开了一场关于“公共财政”的讨论。本文从构建和谐社会的内在要求出发，对公共财政的概念、职能、模式等问题进行了探讨，提出社会主义公共财政是政府“公共服务”的重要组成部分 ...
【内容提要】 近年来，“公共财政”成为我国学术界和政府所关注的问题。尤其财政政学界和法学界展开了一场关于“公共财政”的讨论。本文从构建和谐社会的内在要求出发，对公共财政的概念、职能、模式等问题进行了探讨，提出社会主义公共财政是政府“公共服务”的重要组成部分，公共财政体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则，得出构建社会主义和谐社会需要公共财政，公共财政的推行，对于构建社会主义和谐社会具有重要意义的结论。
主题词：公共财政 和谐社会
一、和谐社会的概念
党的十六届四中全会《决定》提出“构建社会主义和谐社会”的重要论断，引起社会各界广泛关注。什么是和谐社会，怎样实现？正可谓见仁见智，可以从不同的视角做出回答。笔者认为，有必要从该概念提出的源头及背景上加以考察，“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，……要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。” [1]这是十六届四中全会《决定》的论断。
笔者对和谐社会的认识上，倾向于赞同吴鹏森在《公平：和谐社会的柱石》一文中提及的观点。和谐社会应包括三个层次：“第一个层次是宏观结构的和谐，包括城乡结构、区域结构、阶层结构、民族和睦、劳资关系都要处于和谐状态。”“第二个层次是微观结构的和谐。微观和谐是人与人之间关系的和谐。”“第三个层次是人与自然的和谐。” [2]
和谐社会应是各方面利益关系得到均衡和协调的社会。[3] “和谐”不等于“没有矛盾”。和谐社会的构建是以承认社会矛盾为前提的。构建社会主义和谐社会，必须认识到当前社会的种种不和谐现象。和谐社会是社会的各种要素和关系相互融洽的状态，内涵极其丰富，涉及到人与人、人与社会、公民与政府、人与自然等多重关系。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于法律所调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。利益上的差异和矛盾总是不可避免的，要使这种差异和矛盾不会导致社会冲突，就需要从利益机制上加以调整，不能以牺牲弱势群体的利益为代价来维护强势群体的利益。公共财政通过对这种利益关系的调整，一方面维护和促进两者之间的一致性，另一方面化解和协调两者之间的对立和冲突，从而不断地追求公共利益与个人利益的和谐一致，实现两者之间的利益协调。显然，公共财政的这种价值追求与和谐社会的内核完全相契合，在一定程度上影响着和谐社会构建的成功与否。通过财政及税收法律的引导，保证经济发展从非均衡策略向均衡策略转变。一方面要促进产业结构的合理与优化升级。加强农业基础地位。加强基础设施和基础工业，振兴支柱产业，大力促进第三产业发展。另一方面要促进区域经济的协调发展。改变我国东部与西部，发达地区与不发达地区经济发展越拉越大的局面。这一切都需要加大宏观调控力度，通过法律机制来调节。
为此，笔者从构建和谐社会的内在要求出发，对公共财政的概念、职能、模式等问题做些粗浅探讨，以期抛砖引玉。
二、公共财政的职能、模式
近年来，“公共财政”成为我国学术界和政府所关注的问题。尤其在财政学界展开了一场关于“公共财政”的讨论。对其概念也有不同的表述，概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。[4]
“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。（1）公共财政是市场失效的产物；（2）公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。[5]这两点对我国公共财政来说也是如此。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，才使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在。
市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。我国要建立社会主义市场经济，很自然也要建立与之相适应的公共财政。改革开放以来，我国出现了向公共财政转化的趋势：（1）税收占预算内收入比重大幅度上升而达90％以上；（2）税收制度从按所有制成分分别设置，逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度上来；（3）经济建设支出占财政总支出比重大为下降，而同期社会文教支出急剧上升；（4）基本建设支出占财政总支出比重急剧下降。该支出曾是国家计划配置资源的直接财力手段；（5）财政的基本建设向以基础设施和公共设施投资为主转化。[6]
（一）公共财政的职能
公共财政的职能范围：由于财政是政府实现其职能的财力保证，因而公共财政又从财力上规范和制约了政府这种职能范围。具体表现为：
1、政府从三位一体（国家政权组织、国有资产所有者、生产经营的组织者和指挥者）向社会管理者转变。市场经济下社会管理者的经济职能是对市场运行的保障、服务、监督功能，即维护市场运行正常秩序（法律法规和行政管理）；提供市场自身不能解决的外部条件（如基础设施）；对市场进行宏观调控，弥补和纠正市场机制的缺陷，促进市场的平稳运行，实现效率与公平的最佳组合，对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预，或不进入。
2、财政适应政府职能转变以适应市场经济的要求步。公共财政从财力分配和资源配置的角度明确了政府与市场的边界，使财政分配从统包大揽中进一步脱身出来，能够更加明确、有效地解决财政分配的“越位”和“缺位”问题，更好地抓大事，管宏观，做好为市场顺畅正常运转提供公共服务，创造外部条件的职责。
（二）公共财政的模式
公共财政不等于吃饭财政，不等于财政建设功能的消失，而是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革。财政必须立足经济大局，下面笔者试提出公共财政新模式：
第一， 深化财政改革。一是推进依法理财进程，建立与市场经济接轨的财政运行体系。 二是预算管理进一步法制化、规范化。三是深化财政支出改革，优化结构，提高效益。逐步把不应由财政开支的项目剥离出去。大力推行政府采购制度。
第二，界定和规范财政支出范围。一方面要根据中央统一部署，不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力；另一方面，利用财政支出政策的导向，不断优化行业内部支出结构，优化事业发展布局结构，推动教育、卫生、文化、体育、广播电视、农林水利等事业布局结构调整，解决低水平重复设置问题，建立开放型事业发展体制。
第三，调整整建设性支出投向。“公共财政”并不等于财政失去投资和建设的功能，而是要求我们改变传统的扶持生产的观念和做法，对财政在新时期财源建设中的地位、作用重新进行认识和定位。财政建设性支出，要从直接投入生产领域，逐步地转到为生产建设的持续发展创造条件的投入上来，转向主要搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目，以改善投资环境，促进企业平等竞争。同时，财政投入支持经济建设，应以反经济周期投入为主。第四，广泛实施规范的政府采购政策和办法。政府采购是政府机关利用财政资金从社会生部门购买商品和劳务的支出，直接影响社会总需求的增减，调控经济运行。[16]
三、构建社会主义和谐社会需要公共财政
和谐社会是人类自古以来孜孜以求的一种理想社会形态。然而只有当人类进入法治时代，通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律机制，才能真正实现整个社会的安定有序，在人与人之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于法律调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。公共财政是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。在调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系中具有重要作用。如前文所述，在我国目前的形势下，公共财政对于构建社会主义和谐社会具有积极作用。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，才使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在。
（一）社会主义公共财政是政府“公共服务”的重要组成部分。和谐社会首先必须是利益协调的社会，但在现实中，公共利益与个人利益之间关系既相一致又相冲突。与利益关系的一致与冲突相对应，政府与公众之间的行为分别呈现出“服务与合作”的互相信任关系和“命令与服从”的斗争或对抗关系两种不同的状态。既然我们应当倡导和促进利益关系的一致性，就决定着政府与公众间关系应当是一种服务与合作的相互信任关系，而不再是传统意义上的命令与服从的对抗关系。即强调政府行使职权的目的不再仅仅是为了“管理”，而是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。这就要求我们的政府机关应当改变过去那种高高在上的观念，真正树立起为民服务的观念；不要把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而要看作是为公众服务的职责；不要把公众当作敌人或小偷来防范和对待，而要充分信任我们的公众，诚实地对待公众，把公众当作行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与公众之间建立一种和谐一致的良好关系。
（二）公共财政体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则。尽管和谐社会追求的是利益关系的一致性，但是利益关系的冲突与矛盾在现实中却总是不可避免的。在此种情况下，就需要发挥法律平衡利益冲突的功能，遵循“利益均衡”的法律原则。在均衡公共利益与个人利益之间关系时，必须遵循禁止过度原则和信赖保护原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段；后者要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时，不得随意变更或者撤销该行政行为，否则应当必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿，以均衡协调个人的信赖利益与公共利益之间的关系。公共财政充分体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则。
总之，构建社会主义和谐社会需要公共财政，公共财政的推行，对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。
注 释：
[1]：参见十六届四中全会公报
[2]、[3]：吴鹏森 《公平：和谐社会的柱石》
[4]：李 利：《国家的钱应该怎样花》，《嘹望》1994年4月12日第15期。
[5]、[6]：蒋 安：《平衡协调论的一次伟大尝试》 人大报刊复印资料.经济法学、劳动法学2002年1月
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